“一帶一路”東盟國家安全生產法律法規研究與對策

趙歌今 吳大明 步連增 趙 曉 王 靜 閆 磊

(1.應急管理部政策法規司，北京市西城區，100054；2.應急管理部信息研究院，北京市朝陽區，100029；3.北京語言大學，北京市海淀區，100083；4.應急管理部國際交流中心，北京市朝陽區，100012)

“一帶一路”倡議是習近平總書記提出的偉大戰略。2017年10月，黨的十九大關于《中國共產黨章程(修正案)》的決議，明確提出將推進“一帶一路”建設等內容寫入黨章，充分體現了黨對 “一帶一路”建設的高度重視。從安全生產的角度來看，安全生產是勞動者安全健康、人民群眾生命和財產安全的基本保證，更是促進社會經濟穩定發展的必要條件。安全生產法律法規體系是安全生產工作的重要組成部分，對于推進安全生產工作發展和保持安全生產形勢穩定好轉具有重要作用。目前，“一帶一路”沿線各國經濟社會發展水平、政治體制和思想意識形態存在一定差異，安全生產發展水平也參差不齊，導致企業“走出去”面臨一定風險和挑戰。在國外安全生產法律法規研究方面，以往的研究更多集中在歐盟等發達國家，缺少對“一帶一路”沿線國家的安全生產法律法規體系較為系統的研究。本文通過對“一帶一路”東盟典型國家安全生產法律法規體系的研究，為深入了解掌握“一帶一路”沿線國家安全生產法律法規體系情況提供參考，并為中資涉外企業開展海外安全生產工作提供借鑒。

1 “一帶一路”沿線國家和東盟國家安全生產基本情況

1.1 “一帶一路”沿線國家安全生產概況

“一帶一路”沿線國家安全生產發展差異較大，一般來說，發達國家安全生產面臨的問題主要為：員工工作壓力較大、負荷重和節奏快；員工老齡化嚴重；員工心理健康問題凸顯；危險化學品使用較多；新工藝、新產品和新技術對安全生產的新挑戰較大。而發展中國家安全生產面臨的問題主要為：農業安全生產問題較多；礦山開采、建筑和運輸等危險行業領域較多；傳統安全生產問題尚未得到有效解決；弱勢群體安全生產教育和意識亟需提升。

因此，由于“一帶一路”沿線發達國家和發展中國家安全生產狀況的差異，加之經濟社會發展等相關因素的制約，造成在安全生產法律法規體系方面，發達國家安全生產立法偏重職業健康，安全生產法律法規較為健全和完善；發展中國家安全生產立法注重事故預防和管理，安全生產法律法規修改完善較為滯后。

1.2 東盟國家安全生產特點

由于經濟社會發展水平差異較大(見表1)，東盟各國的安全生產體系也存在較大差異。整體來說，東盟各國的安全生產體系具有以下特點。

(1)安全生產立法側重于勞工保護和職業健康。受歷史發展和經濟社會發展程度影響，東盟大部分國家的安全生產立法始于勞工保護，特別是經濟欠發達國家，如老撾，將安全生產立法的重心放在對婦女兒童等弱勢群體的保護，從勞動保護方面著手，來加強對安全生產工作的約束；而經濟較為發達的國家，如新加坡，將安全生產立法工作的重心放在了職業健康方面，從職業健康的層面來制定和完善法律，進而保障安全生產發展。

表1 2017年東盟各國GDP排行萬億元人民幣

排名國家2017年GDP1印度尼西亞6.832泰國2.903菲律賓2.204馬來西亞2.105新加坡2.076越南1.467緬甸0.45248柬埔寨0.15039老撾0.115810東帝汶-

(2)安全生產工作受西方國家和國際組織影響較大。由于多種因素疊加，東盟國家受西方國家影響較大，安全生產工作方面經常得到西方國家和國際組織的援助，如國際勞工組織通過各種途徑和方式，對相關東盟國家開展了安全生產援建工作，幫助其建立起以國際公約為輔助的安全生產法律法規體系。

(3)安全生產工作政府介入程度不一。由于東盟各國家政府對于安全生產工作的理解程度存在差異，各國政府安全生產工作的介入方式也千差萬別。如泰國政府對安全生產工作的重視程度很高，通過加強立法、強化監察和普及教育等方式來全面推廣安全生產理念；而柬埔寨等經濟發展較慢的國家，政府對于安全生產工作的重視程度不夠，對企業安全生產工作的要求也較低。

2 研究方法與技術路線

2.1 研究方法

采用資料收集和實地調研相結合的方法，對東盟國家的安全生產法律法規體系進行定性分析研究。

2.1.1 資料分析和實地調查

鑒于對東盟國家安全生產法律法規研究成果較少和相關文獻資料較為匱乏的客觀條件，在收集資料的基礎上，為了全面科學地掌握東盟國家安全生產法律法規體系，通過實地調研，以政府會談、企業訪問和專家交流等方式，廣泛收集相關國家安全生產法律法規等資料，以及我國企業涉外安全生產工作開展的基本情況。

2.1.2 定性分析

基于對收集資料的梳理和歸納，并結合調研，對東盟相關國家安全生產法律法規等相關信息進行歸納總結，在整體掌握其基本框架的基礎上，對相關國家的安全生產重要法律法規、安全生產政府管理體系以及安全生產特色制度等進行深入分析，并歸納總結特點。同時，基于對我國涉外企業安全生產工作了解掌握的基礎上，總結涉外安全生產工作的經驗和提高完善的建議措施。

2.2 技術路線

考慮到研究的參考借鑒意義及對我國涉外企業提供支撐服務，根據以往研究經驗，本文提出從以下四條技術路線來開展研究國家選取工作：

2.2.1按照我國企業海外投資規模分布選取國家開展研究

該方法是從保障國家重點投資的角度出發，通過對我國“一帶一路”沿線重點投資區域和區域所轄國家的選取，進而開展東盟國家的安全生產法律法規研究工作。

2.2.2按照沿線國家法系類型選取國家開展研究

“一帶一路”沿線的每一個國家都有適合其國家特點和發展特色的法律體系，為了研究“一帶一路”沿線國家安全生產法律法規，可以選取不同法律法規體系的國家代表，進而研究在該體系下的安全生產法律法規。

2.2.3按照重點行業領域選取國家開展研究

從保障重點行業領域安全生產工作發展的角度來看，可以根據我國在“一帶一路”沿線國家開展的主要工程項目領域和生產經營的主要行業領域，來選取相關國家的安全生產法律法規體系進行研究。

2.2.4 按照各國安全生產水平開展研究

根據安全生產發展趨勢與經濟發展水平之間存在“非對稱拋物線”規律特征，結合“一帶一路”沿線國家的經濟社會發展水平，可以選取不同階段且具有代表性的國家，對其安全生產法律法規體系開展研究。

3 研究國家選取與基本情況

3.1 研究國家的選取

根據研究技術路線，即綜合考慮我國在“一帶一路”沿線國家的投資規模、沿線國家法律法規體系類型、沿線重點行業領域投資國家和沿線國家安全生產發展水平4方面因素，選取東盟作為研究的首選區域，并選擇老撾、柬埔寨和泰國3個國家的安全生產法律法規體系作為重點研究內容。

3.2 研究國家安全生產體系基本情況

3.2.1 老撾安全生產體系基本情況

在老撾，老撾勞工和社會福利部負責國家整體勞工保障工作的組織開展，并統籌協調各省勞工保障相關工作。勞工和社會福利部下設辦公室、人事司、監察司、規劃和國際合作司、技能發展和就業司、勞工保護司、社會福利司和社會保障司等多個部門。

地方層面，各省設立勞動和社會福利廳，負責對國家政策規定的落實，并制定、指導和開展本省的勞工保障相關工作。同樣，省以下的市、縣、村級等也均設有相應的勞工保障部門。

3.2.2 柬埔寨安全生產體系基本情況

在柬埔寨，社會事務、勞工、職業培訓和青年改造部(以下簡稱“勞工部”)領導和管理境內與社會事務、勞工事務、職業培訓和青年培訓教育等相關工作。勞工部下設部長辦公廳、總監察局、社會事務和青年改造總局、勞工和職業培訓總局等多個部門。其中，勞工和職業培訓總局由6個部門組成，分別為：勞工監察局、雇傭和人力局、職業健康局、社會保障局、職業培訓局、職業技能和勞動力市場局。

3.2.3 泰國安全生產體系基本情況

在泰國，泰國勞工部負責泰國的勞工職業安全健康等相關工作。勞工部的主要職能是開展勞工行政管理、勞工保護、勞工技能發展和就業促進監督等與勞工相關的工作，其下設6個廳(室)，分別為：辦公廳、常務秘書辦公室、就業廳、技能發展廳、勞工保護和福利廳、社會保障辦公室。

4 研究國家安全生產法律法規體系分析

4.1 老撾安全生產法律法規體系及特點

老撾的安全生產工作處于剛起步階段，立法尚不健全，未出臺專門的安全生產主體法律。目前，與安全生產相關的法律主要是以《勞工法(2013)》為主體，內容與勞工保障和社會福利相關。另外，老撾政府還頒布了與勞工保障相關的法律法規，包括《反販運法(2015)》、《教育法(2015)》、《勞工入境和出境管理法(2014)》、《反對和防止暴力侵害婦女和兒童法(2014)》。除此之外，老撾政府批準使用了大量的國際公約，用以補充本國的法律法規體系。在勞工保障公約方面，老撾政府批準使用了《夜間工作公約(1990)》(第171號)、《三方磋商(國際勞工標準)公約(1976)》(第144號)、《消除(就業和職業)歧視公約(1958)》(第111號)、《最低年齡公約(1973)》(第138號)、《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約(1999)》(第182號)、《青少年夜間工作公約(1919)》(第6號)、《強迫勞動公約(1930)》(第29號)、《白鉛(油漆)公約(1921)》(第13號)等。

通過分析，可歸納出老撾安全生產法律法規有以下特點。

(1)安全生產以勞工保障為出發點。從《勞工法(2013)》及相關法律法規的頒布實施來看，相關法律對安全生產方面的規定更加側重于勞工保障。

(2)法律法規對政府、企業和雇員職責規定明確。根據規定，政府在安全生產工作中負責相關法律法規和政策的制定，指導企業開展安全生產工作；企業對本企業的安全生產工作負有主體責任，組織開展本企業的安全生產工作，進而保障雇員的安全和健康；雇員有遵守安全生產規定和發現問題上報的義務。

(3)采用大量國際標準作為法律法規體系的補充。由于老撾安全生產法律法規的發展緩慢和國際勞工組織的援助，老撾引用了國際勞工組織大量的公約作為本國勞工相關法律法規體系的補充，起到了暫時彌補國內相關方面立法滯后的現狀，一定程度上緩解了亟需立法的壓力。

4.2 柬埔寨安全生產法律法規體系及特點

目前，柬埔寨還沒有頒布直接以安全生產為主要規范對象的法律，與安全生產相關的主要法律是《勞工法(1997)》。同時，為落實《勞工法(1997)》中對安全生產的要求，勞工部頒布實施了一系列的部門規章，如：《勞工部關于建筑施工現場衛生條件的規定(2011)》、《勞工部關于建筑施工現場氣象風險預防的規定(2011)》、《勞工部關于建筑施工現場儲存、廢物管理和清潔的規定(2011)》。另外，為了加快與國際接軌，柬埔寨政府簽署通過了國際勞工組織的相關勞工保護公約，包括第4號、6號、13號、29號、87號、138號和182號等公約。

通過分析，可歸納出柬埔寨安全生產法律法規有以下特點。

(1)安全生產法律法規以《勞工法》等相關法律為基礎。近年來，隨著柬埔寨政治的穩定，社會發展對勞工需求迅猛，政府將勞工保護立法作為重要目標，并將安全生產相關要求納入到勞工保護立法的體系范疇之內，形成了以《勞工法》為統領的安全生產法律法規體系。

(2)部門規章是安全生產法律法規體系的重要組成和補充。實踐中，柬埔寨勞工部逐步制定實施了大量的部門規章，對企業安全生產工作起到了很好的推進和約束作用。

(3)安全生產法律法規與國際化接軌較快。自政治穩定之后，柬埔寨政府也逐步重視對勞動者的安全健康保護，在國際勞工組織和相關國家的幫助下，柬埔寨逐步引入了大量的國際公約作為保障本國安全生產工作開展的重要法規，同時也加快了柬埔寨安全生產法律法規與國際接軌的進程。

4.3 泰國安全生產法律法規體系及特點

目前，泰國基本上形成了以《職業安全健康與作業場所環境法(2011)》為安全生產主體法，相關法律為輔助，部級規章、廳級通告規定和標準為補充的安全生產法律法規體系。其中，《憲法》對勞工保護提出了整體要求；《職業安全健康與作業場所環境法(2011)》對職業安全健康工作提出了全面系統的要求和規定；《勞工保護法(1998)》、《工廠法(1992)》和《家庭工作保護法(2010)》對企業采取措施預防工傷事故發生提出了要求；相關部委頒布的部門規章對職業安全健康法律的要求作了進一步的細化，提高了法律條款的針對性和實用性。另外，泰國政府簽署通過的國際公約也是泰國安全生產法律法規體系的重要組成部分，如2015年9月批準了國際勞工組織的《關于促進職業安全與衛生框架的公約》(187號公約)。

通過分析，可歸納出以下泰國安全生產法律法規的主要特點。

(1)安全生產與職業健康立法一體化。泰國將安全生產和職業健康的立法納入整體規定范疇，從統籌一體的角度上對政府、企業和雇員在安全生產和職業健康工作中應當承擔的權利和責任作了明確的規定。

(2)安全生產配套立法較為健全。泰國勞工部和相關部委制定頒布了大量配套的部門規章，對法律條款的重點內容和重點領域作了進一步更加明確的規定，提高了法律條款的實用性和可操作性。

(3)對安全生產違法行為處罰極其嚴格。從對違反安全生產法律法規的處罰規定來看，在泰國一旦違反安全生產法律法規規定，相關責任人不僅會面臨經濟上的處罰，更會受到監禁的刑事處罰。

(4)安全生產工傷界定范圍較大。由于泰國安全生產與職業安全健康一體化，所以法律法規中對于雇員安全生產工傷界定范圍不僅包括身體上的受傷，還包括因工作造成的員工心理健康傷害。

(5)安全生產法律法規逐步與國際和區域接軌。近年來，泰國政府批準了國際勞工組織等相關國際公約，逐步采納了國際組織對勞動保護和職業安全健康的規定要求，加快了國際接軌速度。同時，泰國也積極參與東盟10國關于東盟職業安全健康標準一體化的戰略構想，為區域安全生產法規標準通行通用鋪墊了道路。

5 研究國家中資企業安全生產實踐調研

5.1 中交建柬埔寨安全生產實踐調研

為了解中資企業在柬埔寨安全生產工作開展情況，對中交建柬埔寨某公路工程項目進行了調研，發現其在安全生產工作開展方面的實踐經驗主要為：

(1)以安全為本，牢固樹立“安全第一”的指導思想。項目部牢固樹立安全責任意識，認真貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產方針，避免施工中出現安全事故，確保項目平穩有序運行。

(2)強化安全交底，嚴格執行安全技術交底制度，在每道工序開工前對作業人員進行安全交底，告知作業人員所從事工作的風險及規避方法，保證作業過程中人員安全。

(3)加大安全教育培訓，積極做好新進場作業人員的三級安全教育工作，做好安全教育會議記錄和三級教育卡，使作業人員從“要我安全”到“我要安全”，再到“我會安全”的思想轉變。

(4)加大應急安全管理，項目部針對工程特點對應急預案進行了修訂，制定了年度演練計劃，并按照演練計劃定期組織人員對預案進行學習演練，提高了施工人員的應急處置能力。

5.2 中電建泰國安全生產實踐調研

為了解中資企業在柬埔寨安全生產工作開展情況，對中電建泰國某廠房建設工程項目進行了調研，發現其在安全生產工作實踐上有以下主要經驗。

(1)公司整體重視項目安全管理工作。公司領導認為安全管理組織建設是保障員工和公司權益的基礎，是開展安全活動和制定安全措施的首要保障，通過設置專職安全人員來落實安全工作部署，以現場排查和例行檢查來發現隱患問題，并及時加快整改到位。

(2)公司重視員工安全生產培訓工作。公司非常重視員工安全技能培訓，積極開展了各類知識競賽活動，主要包括員工進場安全培訓、專項(專題)安全培訓和舉行相關知識競賽。

6 問題挑戰與建議措施

6.1 問題挑戰

通過研究分析并結合實際調研，發現老撾、柬埔寨和泰國的安全生產法律法規體系均具有其本國的基本特色，與我國安全生產法律法規體系存在一定的差異。實踐中，涉外中資企業能夠較好遵守所在國家安全生產法律法規要求，積極推進安全生產工作的落實。與國內開展安全生產工作對比，中資企業在國外面臨的問題和挑戰可以概括為以下幾點。

(1)受到安全監管法律法規方面的困擾。由于東盟多數國家屬于小語種，安全監管相關法律法規均是用當地語言書寫，大多數未被翻譯成漢語或者翻譯不規范的現象比比皆是，造成了中資企業對國外安全生產法律理解和應用的難題。

(2)安全管理方面的爭議時有發生。老撾、柬埔寨、泰國和中國在安全管理的理念、方法、手段上有所不同，造成企業在具體管理環節的處理上可能出現一定的誤解甚至會發生爭議，而一旦發生爭議甚至沖突，中資企業往往處于弱勢地位。

(3)非傳統安全給安全生產工作造成威脅。近年來，東南亞恐怖主義有所抬頭，給當地中資企業的安全生產工作帶來了新的威脅，導致部分企業安全投入時有所顧忌，埋下了新的安全隱患。

(4)應急管理工作對安全生產工作提出了新要求。隨著我國涉外企業的投資范圍和領域越來越廣，其所在國家自然災害的發生為安全生產工作提出了新的挑戰，需要企業加強統籌安全生產與應急管理工作，提前做好災害應對的預案。

6.2 建議措施

通過分析研究，建議從以下兩個方面著手，來加強我國與老撾、柬埔寨和泰國等東盟國家的安全生產法律法規體系建設合作，彼此吸取借鑒安全生產法律法規建設成功經驗，為企業生產經營活動順利開展保駕護航。

(1)加強對東南亞國家的法規標準輸出。整體而言，老撾、柬埔寨、泰國3個國家的安全生產監管和法規標準建設與國內存在一定差異。特別是老撾和柬埔寨，很多標準老化、缺失現象嚴重。調研中，老撾相關部門表示希望我國支持加強法規標準研究和信息化建設；柬埔寨希望雙方在標準建設方面加強交流合作；泰國希望學習借鑒我國在安全生產方面的先進標準。建議牢牢把握當前機遇和有利時機，順勢而為，主動作為，通過援建科研機構、鼓勵中資企業發揮影響帶動作用等方式，輸出更多國內法規標準，為今后更多中資企業參與“一帶一路”建設把握先機和贏得主動。

(2)加大對參與“一帶一路”建設企業的指導。今后，隨著“一帶一路”建設力度加大，越來越多的中資企業將參與其中。加大對參與“一帶一路”建設企業的指導，降低安全風險和安全成本，事關企業長遠發展和我國國際形象。為此，建議從3個途徑加強對企業的相關指導工作，即：一是政府部門搭建交流互動平臺，為涉外中資企業提供法規標準支撐。在平臺上，要側重將“一帶一路”沿線國家關于安全生產的法規標準進行系統梳理和共享，便于企業查找和使用，避免重復翻譯，節省資源。二是加強對典型案例的研究力度，找出薄弱環節，彌補相關標準短板，進一步降低企業的安全風險和安全損失。三是為企業提供法律支持和援助，進行相關培訓，編制“一帶一路”沿線國家安全法律風險提示，讓更多想走出國門去的中資企業提前熟悉，及早準備，有效應對。