進城與下鄉：如何促進人口流動

王小魯

進城人口市民化

談及進城和下鄉的問題，實際上就是在談城鄉之間的人口流動。

改革開放40年來，我國的城鎮化進展快速，改革開放初期，城鎮化率只有約17%，而2017年已達到58.5%，這一進展無疑是十分值得肯定的。然而，在我看來，在快速城鎮化的進程中，還存在一個明顯的薄弱環節，那就是仍有大量農村進城人口未能落戶，尚未變成實實在在的城鎮人口，沒能在城鎮中長住下來，不能享受和市民同等的待遇。

按照官方統計，目前還有2.25億城鎮常住人口沒有城鎮戶籍，因此他們難以享受到城市的公共服務，如沒有足夠的醫療保障，其子女難以享有與市民子女同等的教育權利等。到了他們年老時，由于沒有充足的社會保障與固定的住所，他們還必需回到農村……顯然，這種情況是不能長期持續的，需要盡快改變。

因此我認為，在當前的城鎮化過程中，重中之重是解決農村進城人口的安家落戶問題，讓這部分人盡快獲得充分的社會保障和公平的市民待遇。

根據國家統計局的數據，近年外出農民工參加社會保障的覆蓋率有一定幅度的增加，例如，將2011年和2014年（2014后暫無新數據）相比，可以看到，農民工參加工傷保險的覆蓋率從23%上升到29%，參加醫療保險的覆蓋率從16%提高到18%，養老保險覆蓋率從13%提高到16%，失業保險覆蓋率從8%提高到9.8%。雖然均有所提高，但進展仍比較慢。

2014年中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，“目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間”。當時的發展目標是，“城鎮化健康有序發展，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右”。而實際進展是，2017年的戶籍城鎮化率比2012年提高了7個百分點，進展還不錯。但我們還要看到另一面，即同一個時期常住人口的城鎮化率只提高了6個百分點，2012年沒有戶籍的城鎮常住人口有2.34億，2017年有2.25億，5年減少了900萬人，進度有限。所以，戶籍改革亟需提速，讓農民工盡快獲得城鎮戶籍，享受市民待遇。

戶籍改革怎么提速？我認為要盡快改變城市對農民工落戶條件過嚴、手續過繁的狀況，特別要加快大城市的戶籍改革。

加快戶籍制度改革，政府就要相應地增加公共服務支出，但按照目前的財政能力，恐怕拿不出更多的財力來解決問題。為此，政府還需在各項政策和政府支出結構上予以配合，壓縮不必要的投資和行政管理支出，拿出更大的財力來解決農民工的安家落戶問題。

城市居民下鄉

與進城人口市民化相對應的，是城市居民下鄉。最近這些年我們常能看到這樣一個新現象：城市居民下鄉休閑度假、體驗鄉村生活、帶著孩子到農村去短住，去采摘蔬菜、水果，采購特色農產品。還有不少城鄉居民之間直接建立了購銷渠道：你種的是無公害產品，不上化肥、農藥，我就定點來找你買，你的農產品定期給我寄來。這種購銷渠道現在已相當普遍。

這些新現象我認為非常值得關注，它們對于經濟發展和人口流動而言富有啟示。首先，城市居民通過這種方式擴大了消費需求，提高了農村居民的收入，有利于改善農村的基礎設施建設。其次，還能促進城鄉居民之間的了解和聯系，拉近相互間的距離。城市居民很多孩子從小到大幾乎沒到過農村，甚至沒見過農作物是怎么長出來的，怎么收獲的，城市孩子到農村去看一看，去體驗農民的生活和勞動，是非常有益的。

長期來說，城市居民下鄉不能沒有居住條件，農村辦旅游度假和觀光農業也不能沒有服務設施，但以農村居民的投資能力，要籌建服務設施，心有余而力不足，最合適的辦法是讓城市居民參與投資。

同時，因為大量農村人口向城鎮轉移，農村的房子閑置較多，而促進城鄉之間的交流，促進城鎮人口下鄉，與農村建立聯系，正好能讓農村閑置的土地資源得到有效利用。另一方面，這也能增加農民的財產收入，進一步改善農村狀況。

為此，呼吁進一步放開土地市場，按照黨的十八屆三中全會決定所明確的，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。總之，促進人口流動，需要加快推進制度改革和政策調整。

（作者系中國改革基金會國民經濟研究所副所長）