基于政府和社會(huì)資本雙重視角的陜西PPP風(fēng)險(xiǎn)管控研究

王楣?郭世輝

摘要：本文通過對17個(gè)PPP失敗案例的疏理，總結(jié)出PPP項(xiàng)目主要面臨的風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用問卷調(diào)查等方法本文總得出政府層面面臨的風(fēng)險(xiǎn)排名前三的為執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、合作風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方面臨的風(fēng)險(xiǎn)排名前三的為法律風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。本文詳細(xì)分析了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理并結(jié)合陜西PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行狀況為社會(huì)資本與政府分別提出了風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

關(guān)鍵詞：PPP 風(fēng)險(xiǎn)識別 風(fēng)險(xiǎn)管控

一、引言

2013年中共十八屆三中全會(huì)提出，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見中，提出加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制。此背景下，政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）在全國迅速開展，但在PPP項(xiàng)目開展過程中也出現(xiàn)了各種問題，財(cái)政部于2017年11月發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》，各地開始對PPP項(xiàng)目的清理工作，大量項(xiàng)目被清退出全國PPP項(xiàng)目庫。被清退的項(xiàng)目主要由于在項(xiàng)目的籌備、建設(shè)、運(yùn)營過程中存在各式各樣的風(fēng)險(xiǎn)，且并未及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施。文章總結(jié)出PPP項(xiàng)目中容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，從政府和社會(huì)資本投資者兩個(gè)角度出發(fā)，分析雙方在PPP項(xiàng)目中面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及形成的機(jī)理，并提出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控措施。

二、陜西省PPP現(xiàn)狀分析

陜西省發(fā)改委2015年頒布了《陜西省政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目庫管理暫行辦法》，規(guī)定陜西省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫是對陜西省內(nèi)采取PPP模式的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌推進(jìn)的綜合管理平臺。陜西財(cái)政廳對PPP項(xiàng)目的管理重心主要集中于陜西PPP示范項(xiàng)目之上。陜西財(cái)政廳在2018年6月發(fā)布的文件中指出各市級財(cái)政部門是轄內(nèi)中省示范項(xiàng)目管理的第一責(zé)任人。截止2018年11月，陜西省PPP服務(wù)平臺中入庫項(xiàng)目共1599個(gè)，入庫金額10319億元。全國PPP項(xiàng)目管理庫陜西省入庫項(xiàng)目為251個(gè)，入庫金額3423億元。在陜西省PPP項(xiàng)目高速發(fā)展的背景下，眾多PPP項(xiàng)目建設(shè)中的問題被忽視。2018年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)PPP示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，其中退庫與限期整改的119個(gè)項(xiàng)目中有6個(gè)來自陜西的項(xiàng)目。陜西省財(cái)政廳在2018年7月將10個(gè)項(xiàng)目調(diào)出省級示范項(xiàng)目名單。后文將明確PPP項(xiàng)目中可能會(huì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)并分析風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理，總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)管控措施，從而解決目前陜西省PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問題概率較高的情況。

三、陜西省PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識別及機(jī)理分析

（一）PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)

本文在2018年財(cái)政部整改項(xiàng)目清單以及近些年停滯的PPP項(xiàng)目中選取了較為典型的17個(gè)PPP項(xiàng)目。這17個(gè)PPP項(xiàng)目為：包頭市交通綜合樞紐項(xiàng)目、溫嶺市智慧城市項(xiàng)目、洛陽孟津縣平樂正骨醫(yī)院、西咸國際沙河海綿型生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠、喀什垃圾分類處理焚燒項(xiàng)目、喀什5A級景區(qū)立體停車庫項(xiàng)目、銅川市印臺區(qū)煤礦工業(yè)遺址公園項(xiàng)目、西安市未央?yún)^(qū)徐家灣地區(qū)綜合改造項(xiàng)目、安康機(jī)場遷建、吉林省國電江北熱源項(xiàng)目、洛陽市故縣水庫引水工程、鎮(zhèn)安婦幼醫(yī)院遷建工程、韓城單軌交通機(jī)場至古城段、重慶水務(wù)集團(tuán)項(xiàng)目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、天津威立雅水務(wù)項(xiàng)目。這17個(gè)PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的問題主要包括項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范、融資困難、無適宜運(yùn)營方、項(xiàng)目選址拆遷困難、未按規(guī)定開展財(cái)政承受能力論證、項(xiàng)目資本金不到位、環(huán)評不過關(guān)、一年內(nèi)無社會(huì)資本參與等。

通過對這17個(gè)案例進(jìn)行的總結(jié)將風(fēng)險(xiǎn)為三大層級：國家層級、市場層級、項(xiàng)目層級。為了衡量各類風(fēng)險(xiǎn)對陜西省政府及社會(huì)資本方的影響程度，本文編制了問卷，并邀請PPP領(lǐng)域?qū)W者依據(jù)陜西省的實(shí)際情況對陜西省PPP項(xiàng)目實(shí)施中的現(xiàn)狀進(jìn)行打分。問卷通過四個(gè)等級來衡量社會(huì)與政府雙方所面臨相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的重要程度，并以1至4進(jìn)行賦值。根據(jù)加權(quán)平均法得出三大層級風(fēng)險(xiǎn)的重要度，以每一層級風(fēng)險(xiǎn)的占比對十個(gè)細(xì)分風(fēng)險(xiǎn)因素分別進(jìn)行賦權(quán)，最終得到以數(shù)值表示的每一風(fēng)險(xiǎn)因素的重要度，有效問卷共68份。

（二）陜西省政府在項(xiàng)目實(shí)施中面臨的風(fēng)險(xiǎn)及形成機(jī)理

1.陜西省政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

通過專家打分以及后續(xù)計(jì)算，本文計(jì)算出陜西省政府所面臨的各層級風(fēng)險(xiǎn)的重要度為國家層級風(fēng)險(xiǎn)>項(xiàng)目層級風(fēng)險(xiǎn)>市場層級風(fēng)險(xiǎn)。對三大層級風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)分，政府層級所面臨的風(fēng)險(xiǎn)重要度排序?yàn)閳?zhí)行風(fēng)險(xiǎn)>招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)>合作風(fēng)險(xiǎn)>融資風(fēng)險(xiǎn)>市場風(fēng)險(xiǎn)>法律風(fēng)險(xiǎn)>第三方風(fēng)險(xiǎn)>運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)>建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)>政治風(fēng)險(xiǎn)>金融風(fēng)險(xiǎn)>不可抗風(fēng)險(xiǎn)（見表1）。

2.陜西省政府面臨風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理分析。

（1）執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生在PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段，由于社會(huì)資本方的技術(shù)水平不高、工程承包商的能力不足等原因?qū)е马?xiàng)目設(shè)計(jì)不合理、項(xiàng)目不能按時(shí)完工。其主要包括合同文件不完備風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)水平較低風(fēng)險(xiǎn)等。這一風(fēng)險(xiǎn)表面是由社會(huì)資本方造成，但很多執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上都是由政府層面所引發(fā)。政府由于缺乏經(jīng)驗(yàn)或考察不到位，選擇了能力有限的社會(huì)資本方;或在合同設(shè)定階段，政府工作人員缺乏PPP相關(guān)知識，造成合同制定過程中的漏洞與疏忽，為后續(xù)項(xiàng)目的執(zhí)行留下風(fēng)險(xiǎn)。

（2）招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為招標(biāo)競爭不充分的風(fēng)險(xiǎn)。由于在招標(biāo)過程中招投標(biāo)程序不合理、招標(biāo)項(xiàng)目信息不充分、競標(biāo)者不足等使得無法通過招標(biāo)選擇有能力的競標(biāo)人，導(dǎo)致招標(biāo)缺乏有效競爭、中標(biāo)價(jià)格不合理、項(xiàng)目收費(fèi)不合理的現(xiàn)象。在PPP項(xiàng)目前期，政府與投資人通常會(huì)有較為頻繁的接觸，但如果投資人與政府的關(guān)系過于緊密，將直接導(dǎo)致項(xiàng)目招標(biāo)無法充分競爭，政府部門在談判和項(xiàng)目實(shí)施過程中非但不能發(fā)揮充分的監(jiān)管能力和相應(yīng)的制衡能力，反而處于劣勢地位。

（3）合作風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府與社會(huì)資本圍繞某一個(gè)公共項(xiàng)目形成的合作關(guān)系。融洽的合作關(guān)系可以使項(xiàng)目順利進(jìn)行。然而項(xiàng)目的參與方較多且背景與立場多樣，牽扯利益關(guān)系復(fù)雜。政府部門渴望利用社會(huì)資本方的技術(shù)優(yōu)勢以及管理優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，反觀社會(huì)資本則希望通過參與項(xiàng)目獲取盡可能多的利潤。合作雙方利益訴求產(chǎn)生分歧就會(huì)導(dǎo)致雙方溝通、組織方面的障礙，雙方易陷入為了解決分歧而展開的無休止的再談判中，增加了項(xiàng)目失敗的可能。

（三）社會(huì)資本方在項(xiàng)目實(shí)施中面臨的風(fēng)險(xiǎn)及形成機(jī)理

1.社會(huì)資本方面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

通過專家打分與計(jì)算，本文得出社會(huì)資本方所面臨的各層級風(fēng)險(xiǎn)的重要度，在三大層級風(fēng)險(xiǎn)中國家層級風(fēng)險(xiǎn)>市場層級風(fēng)險(xiǎn)>項(xiàng)目層級風(fēng)險(xiǎn)。對三大層級風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)分，社會(huì)資本方面臨風(fēng)險(xiǎn)的重要性排序：法律風(fēng)險(xiǎn)>政治風(fēng)險(xiǎn)>運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)>市場風(fēng)險(xiǎn)>金融風(fēng)險(xiǎn)>合作風(fēng)險(xiǎn)>融資風(fēng)險(xiǎn)>不可抗力風(fēng)險(xiǎn)>設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)>建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)>第三方風(fēng)險(xiǎn)（見表2）。

2.社會(huì)資本方主要風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理分析。

（1）法律風(fēng)險(xiǎn)

法律風(fēng)險(xiǎn)是指由于法律法規(guī)的不健全、變更等導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等因素發(fā)生變化，從而對項(xiàng)目的建設(shè)帶來負(fù)面影響。截至目前各部委頒行的規(guī)范文件多為原則性的指導(dǎo)文件，并未就PPP模式出臺國家層面的立法文件。同時(shí)中PPP項(xiàng)目具體的指引并未明確頒布。因此，在我國PPP項(xiàng)目的開展過程中可能發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)社會(huì)資本由于缺乏政治保護(hù)處于弱勢地位，所以法律相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)如果無法得到解決和控制，將會(huì)極大的影響社會(huì)資本方的參與積極性。

（2）政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目所在地的政治環(huán)境和政府的政策行為引起的風(fēng)險(xiǎn)事件。對于PPP項(xiàng)目來說，政治環(huán)境對項(xiàng)目良好運(yùn)行至關(guān)重要，導(dǎo)致政治風(fēng)險(xiǎn)的因素主要包括政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)、政府官員腐敗險(xiǎn)等。其中，政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于最初設(shè)立政策要解決的問題已經(jīng)轉(zhuǎn)變，需要調(diào)整相應(yīng)的政策，因此會(huì)出現(xiàn)政策變動(dòng)的情況。政府腐敗風(fēng)險(xiǎn)指的是政府部分人員為了政績或個(gè)人利益，不顧項(xiàng)目的科學(xué)發(fā)展，最終影響了項(xiàng)目的正常推進(jìn)。

（3）運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目運(yùn)營過程中由于管理方管理不到位、不專業(yè)導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營階段出現(xiàn)種種狀況。運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要包括運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)、更新成本過高風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營效率低下風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營收入不足風(fēng)險(xiǎn)等。運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)包括環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)等，現(xiàn)有的PPP運(yùn)行案例中，環(huán)境污染是最為人詬病的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境污染事故主要出現(xiàn)于污水處理、垃圾焚燒類項(xiàng)目中。運(yùn)營效率低下是指在項(xiàng)目進(jìn)行過程中由于內(nèi)部管理混亂，或人員權(quán)責(zé)不明晰導(dǎo)致項(xiàng)目無法到達(dá)預(yù)期的運(yùn)營效果。

四、陜西省PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控措施

（一）陜西省地方政府的風(fēng)險(xiǎn)控制措施

1.出臺相關(guān)政策、完善監(jiān)管機(jī)制。陜西省應(yīng)加快建立包括地方性法規(guī)、政策、指南，跟進(jìn)完善財(cái)稅優(yōu)惠、融資支持、資本退出等配套制度，充分引入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，針對非盈利性和盈利性兩類不同項(xiàng)目分別出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行分類管理，確保PPP項(xiàng)目建設(shè)方案明確、程序清晰、節(jié)點(diǎn)可控，具有可操作性。

2.規(guī)范項(xiàng)目庫建設(shè)。一是按照財(cái)政廳與發(fā)改委的指導(dǎo)，定期對項(xiàng)目庫中項(xiàng)目進(jìn)行排查與整理。二是嚴(yán)把項(xiàng)目入口關(guān)，對于前期調(diào)研不到位的、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目堅(jiān)決禁止入庫;對純政府付費(fèi)的項(xiàng)目控制數(shù)量、謹(jǐn)慎入庫;對未建立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)控預(yù)案的項(xiàng)目，在項(xiàng)目進(jìn)行方案補(bǔ)充后重新審核入庫。

3.加強(qiáng)PPP咨詢機(jī)構(gòu)管理。完善陜西省PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫，建立健全咨詢機(jī)構(gòu)的信用評價(jià)體系，完善咨詢機(jī)構(gòu)考核、退出機(jī)制。規(guī)范陜西省PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)，提升咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)水平。與陜西高校合作成立PPP研究中心，提升陜西省探索PPP理論研究的深度和廣度，為PPP項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展提供支持。

（二）社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)控制措施

1.加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)。社會(huì)資本方應(yīng)加強(qiáng)對業(yè)務(wù)人員素質(zhì)培訓(xùn)。首先，社會(huì)資本方應(yīng)該邀請PPP領(lǐng)域內(nèi)的專家進(jìn)行講座或培訓(xùn)等活動(dòng)，防止由于政府方相關(guān)知識欠缺導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。其次，應(yīng)該開展同業(yè)交流活動(dòng)，分析成功案例并學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。最后，應(yīng)組織人員學(xué)習(xí)相關(guān)政策與文件，做到PPP項(xiàng)目各階段合規(guī)運(yùn)行。

2.明晰項(xiàng)目中的權(quán)責(zé)利。針對技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)方應(yīng)與技術(shù)投資方簽訂合同，如果出現(xiàn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)由技術(shù)投資方承擔(dān)。對于設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)方應(yīng)選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)的設(shè)計(jì)院，并與其簽訂責(zé)任條款，出現(xiàn)設(shè)計(jì)問題設(shè)計(jì)院應(yīng)全權(quán)承擔(dān)損失。為了防范工期延誤、成本超支等問題，社會(huì)方應(yīng)選擇資信好，實(shí)力強(qiáng)的施工單位并與其訂立相關(guān)合同，在合同中明確項(xiàng)目中社會(huì)資本方與相關(guān)合作單位各自的權(quán)利與義務(wù)。

3.開拓多元融資渠道。PPP項(xiàng)目多為公益性或準(zhǔn)公益性，是政府支持的方向。社會(huì)資本方可爭取政策性銀行的支持，發(fā)揮政策性銀行的中長期融資優(yōu)勢，取得銀行為PPP項(xiàng)目提供的投資、貸款、債券等綜合金融服務(wù)，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道，降低項(xiàng)目的融資成本。社會(huì)資本方也可以爭取與陜西省眾多金融機(jī)構(gòu)合作，利用信托、證券等行業(yè)的優(yōu)勢，獲得融資。

五、研究結(jié)論

本文在對PPP開展背景以及陜西PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析后，對17個(gè)問題PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析。得出PPP項(xiàng)目面臨的三大層級風(fēng)險(xiǎn)：國家層級風(fēng)險(xiǎn)、市場層級風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目層級風(fēng)險(xiǎn)。通過運(yùn)用問卷調(diào)查法、加權(quán)平均法得出得到了陜西省政府方與社會(huì)資本方面臨風(fēng)險(xiǎn)重要程度的排序，政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)排名前三的為執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、合作風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)資本方面臨的風(fēng)險(xiǎn)排名前三的為法律風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。面對風(fēng)險(xiǎn)雙方應(yīng)采取不同措施對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，政府應(yīng)該出臺相關(guān)政策、完善監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目庫建設(shè)，加強(qiáng)PPP咨詢機(jī)構(gòu)管理;社會(huì)資本方應(yīng)該加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，明確項(xiàng)目中各方的權(quán)責(zé)利，開拓多元融資渠道。

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