城市更新制度建設——頂層設計與基層創建

唐 燕

1 城市更新制度建設的雙輪驅動：從頂層設計到基層創建

隨著城鎮化進程的降速以及存量規劃時代的來臨，城市更新工作在我國受到空前關注，通過制度建設保障城市空間借助“更新”實現提質增效已經成為新時代的重要議題。無論是習總書記視察廣州定永慶坊時提出應該用“繡花針”的方式開展城市更新，還是上海浦東開展“繽紛社區”建設帶動的社區優化行動，都在一定程度上反映出城市更新已經成為上至國家、下到民眾的重要建設領域。然而，我國現有的許多規劃管理制度仍僅適用于增長和擴張型的城市規劃建設，無法滿足空間更新過程中的功能轉變、容量變更、產權轉移等特殊訴求，因此建立面向存量發展的城市管理新機制,推進城市更新制度建設，開始成為諸多地方的當務之急，特別是那些城鎮化進程起步較早,城市發展受制于土地資源約束的大城市地區。

從近十年我國已經開展的城市更新制度探索來看，城市更新制度的建立有兩種重要的途徑和趨勢在推動：一是“頂層設計”，即自上而下的法規政策供給和規劃管理體系變革；一是“基層創建”，也就是自下而上地通過多種基層力量推動具體實踐以形成新的更新機制與做法，并逐步明確、固定和推廣的過程。本文以上海、深圳和廣州三地為例，簡要剖析了城市更新制度建設的“頂層設計”路徑，并結合北京城市更新的近期進展，重點探討了“基層創建”在推動城市更新制度建設中的作用及相關困境反思，從而為我國不同城市優化和城市更新管理提供參照。

圖1 / Figure 1廣州城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Guangzhou

圖2 / Figure 2深圳城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Shenzhen

圖3 / Figure 3上海城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Shanghai

2 城市更新制度建設的頂層設計：廣州、深圳和上海

從時間來看，廣州市、深圳市、上海市在2009—2015 年分別出臺了各自的城市更新（實施）辦法，并在更新制度建設方面走在了國內城市的前列。從內容來看，三座城市都形成了相對系統又各有特色的城市更新體系，可簡要歸納如下（截止三地自然資源部組建影響下的機構改革前）[1-2]：

（1）廣州：分類改造實現更新管理。廣州城市更新制度的核心政策經歷了從“開放市場”逐漸向“政府主導”的轉變。廣州市主要通過對舊城、舊廠和舊村的分類改造來實施更新管理，并分“全面改造”和“微改造”兩種類型對城市更新進行流程管理（圖1）[3]。

（2）深圳：分對象管控城市更新活動。深圳市將城市更新活動按照拆改力度，分為綜合整治、功能改變和拆除重建三類進行管控（圖2）。“城市更新單元”成為規劃管理的重要工具（主要針對拆除重建），目前正在經歷一方面加強區域統籌[4]，另一方面管理權限下沉的“簡政放權”過程，城市更新也逐步邁入更加關注綜合整治的新階段。

（3）上海：突出政府引導下的提質增效。上海出臺的城市更新實施辦法，主要針對政府認同并支持推進，以業主更新為主導的城市更新活動[5]。城市更新制度中的“區域評估”和“公共要素清單”獨具特色。上海提出城市更新的“全生命周期”管理，強調在更新過程中通過評估來確定城市片區需要補足的公共設施等，并將相關要求納入土地出讓合同，來保證城市和社區的服務需求在改造中得到更好的滿足（圖3）。

通過廣州、深圳、上海的三地比較可以清楚地發現（表1），三地在城市更新制度建設過程中都分別在機構設置、政策出臺、規劃編制、運作實施、政府與市場關系等方面進行了適合本地的規則創新[2]。在不斷的探索中，三座城市開發出了諸多特色化的城市更新制度工具，為解決城市更新中的一些困境和痛點提供了破解可能，例如，政府設立城市更新專項資金供不同主體申請使用；一些產權不明的歷史用地可通過合理認定、地價補償等方式進行確權；工業用地轉型成文創產業區可以有過渡政策的支持；保障性住房可以借助城市更新項目的建設來落地；鼓勵歷史保護和維護公共利益的容積率獎勵和開發權轉移等。

表1 / Table 1廣州、深圳、上海城市更新的三地比較 / Comparison on the Institution system of urban regeneration in Guangzhou, Shenzhen and Shanghai

表2 / Table 2北京城市更新制度建設的相關規定 / Regulations of urban regeneration institution in Beijing

3 城市更新制度建設的基層創建：北京城市更新制度進行時

相比廣州、深圳和上海，北京的城市更新制度創建工作開展相對較晚，但近年來也持續發布了一系列城市更新方面的政策，以引導城市更新工作的有序開展。2017 年9 月，北京發布《北京城市總體規劃（2016—2035 年）》，用以指導北京未來20 年的城市發展，規劃要求嚴控人口規模、解決住房問題、建設宜居城市、實現區域協同發展，并提出建立“責任規劃師”制度，推進共商、共建、共治。2019 年2 月，北京市委、市政府發布《關于加強新時代街道工作的意見》，提出北京將實施街區更新，提升城市精細化管理水平；確立街區更新制度，制定街區更新實施方案和城市設計導則；搭建多元主體全過程參與平臺。2019年4月，新版《北京市城鄉規劃條例》正式實施，其中第二十八條規定：建立區級統籌、街道主體、部門協作、專業力量支持、社會公眾廣泛參與的街區更新實施機制，推行以街區為單元的城市更新模式。2019 年5 月，為深入貫徹落實北京城市總體規劃關于建立責任規劃師制度、提高規劃設計水平、開展直接有效的公眾參與、推動多元共治的要求，進一步增強城市建設管理決策的科學性，北京又緊跟出臺了《北京市責任規劃師制度實施辦法（試行）》，為推動實現人人參與的城市治理新格局打下長遠基礎。

由此，北京逐步建立起了“以街道為抓手、以街區為單位、以更新為手段、以規劃師為紐帶”的“街區更新+責任規劃師+項目帶動”的城市更新體系。除了政策與管理變革方面的努力之外，始于“基層創建”的城市更新創新行動也在新的制度環境下成長起來。北京建立的“責任規劃師”制度，為帶動規劃技術人員深入基層服務，借由“規劃師”紐帶創建與傳統做法不同的規劃設計新途徑提供了前提保障。特別是當城市更新的對象并非大面積用地，而是一些產權歸屬相對多元的微小細碎空間時，更新工作的方法和途徑更需要從傳統的“藍圖設計”模式，轉向通過多元參與、過程設計、共商共治等機制運作來實現卓有成效的空間改造。總體上，城市規劃設計在存量時代正“走下神壇”，基層推動的城市更新對正式和非正式制度的建設起著“摸著石頭過河”的試水作用。下面剖析的老舊小區整治、城市廣場改造、口袋公園更新案例，從不同側面反映出基層力量探索下的制度建設走向。

圖4 / Figure 4老舊小區更新中的參與式規劃設計 / Participatory planning and design of community regeneration in Xiaoguan sub-district

(1)老舊小區整治：規劃設計中的居民參與機制[6]。惠新東街小區在改造過程中啟動了多途徑的公眾參與機制，通過居民議事會、問卷調查、深度訪談、入戶交流、社區活動組織等一系列活動（圖4），來獲取最為真實的居民需求和偏好。社區居民借助規劃參與來表明其意見，他們對小區整治改造的實際訴求排序為：①老房子的樓體加固和基礎設施改善；②不通過減少停車空間來換取綠地，現有停車位不能減少；③小區周邊的環境能否提升，進入小區的道路及兩側景觀能否改善；④是否可以提供更多更好的公共綠地和活動空間。規劃參與過程及結果重塑了專業技術人員的傳統認知——設計者們通常最為關注的公共空間改造排名居后，充分證明了推動公眾參與下的城市更新、從居民角度出發解決問題的重要性。

(2)城市廣場改造：基于時空行為觀察的全齡使用機制。在小關街道的廣場改造項目中，規劃師對場地進行了雨天和晴天，以及從早到晚的居民活動觀察，并開展使用者訪談、線上線下意見征集，得到的結果有些出人意料——空間的主要使用者基本都是老年人。目前的廣場活動除了廣場舞、看孩子、老人打牌聊天之外，幾乎見不到年輕人的身影，說明空間沒有實現全齡使用。因此，從挖掘廣場潛力以服務更為廣泛的社會群體這一訴求出發，規劃設計在公眾意見的支持下提出了“五個一”的新策略和新機制，包括增加一條跑道/健康步道（圖5），建設一片綜合活動場地，培育一個社區花園等，從而讓全年齡段的人都可以錯峰使用廣場空間。

(3)口袋公園更新：環境微改造的兒童友好機制[7]。紫竹院街道在對魏公街西頭的口袋公園進行改造時，規劃師開展了兒童深度參與規劃設計的積極嘗試，以建立兒童友好的空間設計新路徑。在長達一個多月、每周2—3 次活動的兒童設計實踐探索中，紫竹院街道辦事處、清華大學、北京市建筑設計研究院、社區青年匯、中國青年政治學院五方通力合作，共同創建了兒童參與設計的五步驟法：①建立平等與信任關系的團隊建設；②兒童對設計場地的親自測繪與記錄；③針對設計目標與功能需求的頭腦風暴、在地觀察與公眾訪談；④簡明的專業設計圖示語言學習；⑤個人設計與集體討論相結合的兒童方案形成。

圖5 / Figure 5使用者時空觀察 / The time-space observation on users’ behaviors

4 北京街區更新的制度困境與難點

在政府專項資金和政策導向的支持下，北京近年來持續深化街區更新與精細化治理行動，各區縣涌現出了多種多樣的實踐做法。各街鎮基層政府在這個過程中發揮著重要作用，但街鎮開展相關工作也面臨著一系列問題和難點，主要聚焦在以下幾方面，急需借助兩股力量推動下的制度創新來實現痛點突破。

(1)缺少整合與彈性的政府專項資金使用。針對街區更新，政府不同部門下發的專項支持資金類型多元，例如城管口的“優美大街”和“環境整治”項目、住建口的“老舊小區整治”項目（支持抗震加固、增加外保溫、加裝電梯、環境提升等）、民政口的“共享共治”項目、交通口的“設施提升”項目等——資金的支持力度小到幾萬，大到幾千萬，甚至上億。但對這些資金的“專款專用”也帶來一些潛在問題：一方面各類資金無法有效地整合使用以更好地滿足實際需求；另一方面，資金使用上的時間與進度要求常常給項目進程帶來趕工壓力。

(2)缺乏整體統籌的規劃引導。政府專項資金帶動下的街區更新，最終以一個個申請立項的“項目”形式得以實施。但這些項目與項目之間的關系，項目的重要性和急迫性等問題，往往缺少了“一盤棋”的統籌考慮和整體規劃指引。由于各個街道基本都沒有編制法定規劃的權限和經驗，造成街區更新在街道層面的宏觀把控不足，更新工作常常“小而散”，系統性缺乏。有時候一條重要的城市街道，可能因為處于不同的街道轄區內，導致更新思路和認識不一以及“一街多段，風格迥異”現象的出現。

(3)費時費力的跨部門溝通。北京實行的“街鄉吹哨、部門報道”制度在一定程度上幫助解決了街區更新中的跨部門協作問題，但仍然無法全面滿足街區更新實踐的運作需要。城市空間的更新過程中，有時候只是改動一個小小的街頭鋪地和花池，都可能涉及街道辦、園林綠化行政主管部門、道路主管部門等部門之間的反復協調，溝通成本大，并會影響到更新項目落地的可能性和工程進度。

(4)基層政府不掌握相關的城市建設基礎資料。街區更新經常涉及產權圖、地籍圖等信息的認定，依此才可以合規合法地開展建筑拆除或整治等工作。但街鄉等基層政府并不掌握本轄區內的此類信息，遇到有項目需要，須向市政府相關部門提出資料調取申請。街道工作人員經常為獲取改造地塊的相關地籍信息而多次奔走，因此如何讓基層政府掌握必要的規劃資料和現狀信息值得思考。

(5)各類空間的產權管理與權屬問題。由于城市存量空間長期以來形成了復雜的權屬關系，導致街區更新要達成各利益方的一致同意十分不易。理順更新對象的產權關系（包括產權的確認、轉移和處置等）是街區更新活動的重要前提，這不僅反映在業主方眾多的老舊小區等類型的空間整治上，一些公共空間的改造也同樣如此。例如，街道層級政府想改造某個公共空間或者某項設施時，若該空間的管理權限屬于市級或者區級，推進起來就頗為困難。

(6)“補短板”的公共服務設施落地艱難。補足城市公共服務設施短板是街區更新的重中之重，但是公共服務設施的落地面臨諸多挑戰：一是缺少可以利用的空間來承載和提供這些設施；二是缺少差異化考量的公服配置指標規定使得部分設施配置與實際需求脫節；三是“鄰避效應”導致規劃確定的公共服務設施難以落地，特別是垃圾處理點和收集點，以及部分斷頭道路的打通等。

(7)存量空間再利用的功能轉變困境。為了實現街區更新的提質增效，很多存量建筑或構筑物的老功能面臨置換與升級。對此，北京在存量空間的改造和運營上出現了一些新探索，例如將棄用空間（如自行車棚）改造成公共服務設施，推進老舊小區電梯加裝及運營等。但相關工作的制度難點在于：存量空間利用是否允許改變用途？用途轉變是否要走復雜的規劃調整程序，功能改變后的公共服務設施是否允許市場化經營和獲利？顯然，在沒有明確制度支持的情況下，大多這類更新探索只能處于“非正式”的狀態。

5 結 語

圖6 / Figure 6廣場改造策略 / Square renovation

圖7 / Figure 7兒童深度參與的口袋公園改造設計 / Children’s participatory design of a pocket park

綜上所述，“頂層設計”和“基層創建”都是推進城市更新制度建設的關鍵路徑。在更新行動中，許多好的空間改造想法一旦離開制度支持，進展起來可能困境重重。總體上，我國的城市更新制度建設正在途中，依然還有很長的路要走，廣州、深圳、上海和北京等地在城市更新工作中的制度創新以及遇到的難點和痛點等，或許都將成為其他地方城市更新制度創新的聚焦點。也只有通過不同城市的共同努力，才能推動城市更新制度建設在我國的全面推廣和日趨成熟。

致 謝

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