城市群租治理法治化探析

梁春程 許雯雯

隨著我國城鎮化進程的發展，人口流動規模和頻率空前增長，上海作為全國一線的特大城市，外來人口導入長期保持高位運行，大量的外來人員來滬務工、求學與定居，推動了城市的經濟、社會、文化等各方面的繁榮，但同時也給城市管理和社會治理帶來一些棘手的難題，群租問題就是其中之一。本文以上海市近年來群租問題立法、司法、執法的工作情況為基礎，從立法、司法、執法等角度探討群租整治存在的問題及多重原因，并提出相應的對策建議。

上海群租問題的現狀及危害

“群租”一詞最早是由上海市在2006年提出，但現有法律法規或者政府規章并沒有明確使用群租的概念，因此其并不是一個正式的法律術語。目前上海治理群租問題的主要法律依據是住建部的《商品房屋租賃管理辦法》（2011住建部令第6號）和上海市政府的《上海市居住房屋租賃管理辦法》（2011上海市府令68號，2014年修訂，以下簡稱《辦法》）。具體到違法群租界定的標準上，2014年上海市社會管理綜合治理委員會辦公室等十部門聯合頒布的《關于加強本市住宅小區出租房屋綜合管理工作的實施意見》予以明確：一是規定最小出租單位，不得將一間原始設計為居住空間的房間分割、搭建后出租，或按床位出租;二是規定居住人數限制，除了有法定贍養、撫養、扶養義務關系的情形外，出租居住房屋，每個房間的居住人數不得超過2人;三是設定最低人均承租面積，居住使用人的人居住面積不得低于5平方米;四是禁止居住特殊空間，不得將原始設計為廚房、衛生間、陽臺和地下儲藏室等其他空間予以出租;五是禁止員工宿舍與普通住宅混同，不得把居住物業管理區域內的居住房屋出租作為單位集體宿舍。如果房屋租賃行為違反了上述五個禁止性規定就屬于違法群租，需要依法整治。

從分布特點看，群租房屋呈現“老少新多、外少內多”的趨勢。 所謂“老少新多”是指新建住宅小區群租現象較多，其中一些動遷房小區和單位面積較大的次新房小區的群租現象嚴重。老小區由于產權人的入住率較高以及房屋結構不適宜群租，故大多是多人合租而基本沒有大規模群租現象。所謂“外少內多”是指交通便利的地區、醫院周邊地區、距離市中心較近的區域的群租現象較多。從房東情況看，據房管部門不完全統計，除了少部分炒房客和拆遷戶之外，絕大部分的群租房都是由一批“職業二房東”控制（其中也包括一些房產中介），而且根據地域劃分形成規模團體，內部則達成一定的同盟，統一房屋的分割、出租的渠道、租金的標準。從房客情況看，群租客主要為剛畢業的大學生、外來就醫人員、外來務工人員，等等。

一是治安違法案件高發。群租屋內人員密集、成分復雜、流動性強，容易發生人際沖突，進而引發盜竊、傷害等治安問題。二是消防安全隱患較大。通過檢查可以發現，群租屋內普遍存在分割隔斷、空間狹小、雜物堆積等現象，疏散通道不暢，尤其是水、電、煤、氣管線私接、亂接、亂用等更是存在大量消防安全隱患。三是滋擾周邊住戶正常生活。群租房屋往往會改變建筑結構和布局，拆改管線及配套設施，破壞房屋承重結構，嚴重影響房屋結構安全。群租人員眾多，難免存在深夜進出、活動喧鬧、不講衛生等不良生活習慣，容易干擾相鄰業主正常生活，降低小區居住品質，侵害他人合法權益，誘發鄰里矛盾、摩擦。實踐中除了原始房東與“二房東”之間的房屋租賃訴訟案件多發外，因房屋群租導致房屋損壞滲水、妨礙通行等相鄰關系糾紛案例每年也有百余起。四是破壞正常的房屋租賃管理秩序。首先，群租現象通過密集出租獲得豐厚利潤，但對于合法的出租人或者商業酒店，造成不公平競爭，破壞正常的租賃市場秩序。其次，群租造成小區人口密度加大，物業公司需要花費更多的人力財力，不少業主因為群租往往會投訴物業、拒絕繳納物業費，增加物業管理難度。

群租整治難原因何在

從“需求決定供給”的經濟學視角看，群租現象背后有著更為深層次的原因。近年來大城市房屋租售價格高漲，而選擇群租的群體大多無法負擔高昂的房價或房租，群租這種較為廉價的居住方式便自然產生。這不僅是城市化迅猛發展過程中大量流動人口涌入城市造成居住需求急劇增加的結果，也反映出低收入群體對居住需求的供求矛盾難以調和的困境。根據1933年國際現代建筑協會《雅典憲章》要求，城市規劃主要應圍繞居住、工作、游憩、交通等四大活動進行，如果從居住地點到工作場所距離很遠、路途交通擁擠，則會損害城市人的身心健康。為此，群租人員需要在通行成本與居住成本之間尋找平衡點。軌道交通沿線的大型動遷安置居住小區房屋大量空置、大戶型租金較高，使得通過“群租”降低居住成本的特殊方式得以盛行，這也反映出城市功能規劃和房屋資源統籌的不足。

群租問題整治難與目前群租中“二房東”的規?；I化密切相關。專業化、規?；摹岸繓|”隊伍，他們看準群租市場的利潤空間，將租賃的整套房屋裝修間隔成多個小間用于群租，賺取租金差價牟利。同時，由于他們長期從事群租行業，信息互通、互相幫助，對于如何應對檢查執法有著一定的“經驗”，在群租整治過程中往往抵制賴租、無理索賠、煽動對立，也成了群租整治中的一大頑疾。

違法群租整治困難的另一個根源性問題是行政執法的成本效益核算極低，現有的行政管制措施并不能對違法群租利益產生很大的觸動。以對一個三室兩廳的違法群租房的執行環節為例，單憑街鎮或者房管部門執法人員人數過少，可能會誘發被執行人的對抗，也難以防范被執行房屋內財物看管清點存在爭議等問題，所以街鎮一般要動員房管、公安、綜治等多個部門至少20人以上的隊伍，如果存在違章搭建或改變房屋結構用途的情形，還需要聘請專門的拆房公司。這樣的一次執法活動至少需要提前一周準備，各部門事先都要做好應急預案和分工協同，執法的時間和經濟成本不可謂不大。而二房東往往在群租整治力度降低后又卷土重來，請裝修隊還原恢復速度很快，但成本不過數千元。

群租治理的對策建議

完善群租問題治理相關立法保障。針對目前群租治理中的一些瓶頸問題，可以通過完善相關立法保障加以解決。一是促進群租問題治理專業立法。依據現有的行政法規和規范性文件，參考公安消防監督檢查程序的期限和方式，盡快就群租整治的執法主體、證據規格、執法形式、具體程序、行政不作為的后果以及追責等形成操作性細則，并在經驗積累成熟后制定地方性法規，為國家專門立法提供有益的行政執法實踐經驗。二是明確群租整治的執法主體職責。根據相關法律、法規以及地方政府規章的規定，房管部門是查處群租的職能部門，街道辦事處是治理群租的協調機關，但二者執法力量和權限的缺乏導致其牽頭治理該問題阻礙過大，需要建立區級“違法群租整治”工作領導機構或者直接按照屬地管理原則委托街鎮進行綜合執法，統一指揮和協調區域違法群租整治和行政執法工作，提高群租整治工作的權威性、組織性和協調性。三是進一步加大群租相關主體的法律規制，要求出租人、承租人和中介機構對房屋的租賃情況及時備案，增加有關房東配合義務的規定，對于群租人員拒不開門、不配合調查的，執法部門可以通知房東協助開門配合，房東拒不配合的，可以對其進行行政處罰。建立群租“黑名單”，對于曾經從事群租且拒不整改的“二房東”或者中介機構，除了予以罰款之外，再次發現群租情形的，可以直接進行行政處罰，并納入個人聯合征信系統。

完善立法是整治群租的重要途徑，但同時還要有相應的制度保障法律內容成為現實，增強群租治理的執法保障。一是充實專業骨干、加強隊伍培訓、完善執法記錄儀等硬件配備，確保執法部門對群租行為具備發現、取證、告知、催告的能力，促進行政執法規范化。二是加強行政執法協助，街鎮、綜治、房管、公安、工商等行政執法主體之間應建立違法群租執法合作機制，拓展實有人口信息采集室功能，建立起房屋租賃和人口管理關聯機制，強化工作合力，提高打擊效率。三是建立違法群租行政處罰后續監督機制。房管、消防、公安等部門應當以被行政處罰過的群租房為后續跟蹤檢查監督的重點，加強對房屋產權人的宣傳教育，勸導其依法依規租賃房屋，確保行政執法的持續效果。對群租行政處罰中的承租人進行教育宣傳，要求外來人員到公安機關辦理相關登記手續，以登記內容監督承租人再次出現群租的情形。四是針對大部分執法部門無直接強制執行權，申請法院強制執行執法周期長、威懾效果不佳等問題，一方面依托公安、消防，加強群租房屋火災隱患排查整治，另一方面與法院建立聯席會議等溝通協調機制，探索開通違法群租房屋強制執行快速通道，在法定程序內快收、快審、快執。

建立群租問題治理網上辦案系統。充分運用現代科技手段，促進信息化和大數據應用與執法辦案體制改革深度融合發展，有助于推進各項社會治理工作向深層次邁進。以上海百事通信息技術公司研發的網絡平臺和SaaS（Software as a Service，軟件即服務）為例，該平臺包括“群租房”數據高危預警系統（數據來源有：一是通過對接房管局數據，將全區房屋租賃合同備案數據對接到該系統中;二是群眾重點舉報的群租行為所在小區、門牌號統計;三是職能部門網格化巡查、調查發現的群租數據）、群眾舉報“群租”登記系統、對應各轄區街道對舉報問題分類分流操作系統、轉交各職能機關的處理系統、問題反饋系統。該集成系統能對日常巡查、群眾舉報的群租問題由各轄區內的街道進行分流并按照統一設定的處理期限進行流轉，轉交給相關責任部門依法進行處理，各部門按照《行政處罰法》《行政強制法》的程序在線辦案，全程留痕，并在法定期限內辦結有關案件反饋至各轄區街道同時抄送給舉報群眾。通過該系統能夠明確各職能機構的分工，嚴格遵守法定程序期限，同時防止各機關相互推諉，上一級政府同時可以對該系統中各職能部門進行績效考核，作為各級機關效能的考核依據，有力解決了上述信息獲取、執法規范、投訴答復、監督考核等難題。

構建房屋租賃疏導和自律機制。對于“群租”行為不能只靠“堵”，更要進行疏導，低收入人群的住房保障問題應是題中之義。一方面，在群租較為嚴重的街鎮增加針對特定外來務工人員的廉價租賃房屋供給，建議建立低收入人員租房管理系統，開放低收入人員的網上登記功能，重點對其租房需求、收入情況進行登記和審核，分階段、分步驟、分批次解決好低收入人員的廉租房問題，并對其進行宣傳、引導。如不能短期內解決其廉租房問題，可與用人企業協商統籌建立來滬人員集中居住點或者適當給予特困人員相關住房補助。鼓勵公共租賃住房運營機構、社會專業機構等，收儲社會閑置房源，開展居住房屋代理經租業務，并給予政策優惠和管理指導，逐步擴大租賃住房供應規模，優化租賃住房供應結構，穩定住房租金水平，從而減少群租市場的需求量。另一方面應當充分發揮居委會、業委會、業主大會、物業服務企業的作用，通過修訂完善業主管理規約、賦予物業服務企業相應管理職責、辦理房屋租賃合同登記備案、相鄰業主提起民事訴訟等方式加強居民自我管理。特別是街道辦事處，應當對違法群租重點小區的業主委員會和物業管理公司進行宣傳教育和法律指導，鼓勵業主委員會就本小區內的群租治理問題按照《物權法》《物業管理條例》等有關規定進行自治，制定符合本小區全體業主利益的管理方案，實現群租問題自律自理。