律師參與信訪積案化解機制研究

劉暢

摘 要：城市的整體治理中，不容忽視的一個目標就是在于維護城市秩序。在利益表達渠道不暢通的社會現實情境中，涉法涉訴信訪案件多發，重復訪高發，久訪不息的問題持續突出，嚴重影響社會的和諧穩定，一直是基層政府高度重視的問題。基于對信訪積案的正確認識，中央和地方政府都在積極地探索有效的化解之道和治理模式。師參與人民調解的工作機制顯著地解決了大量久拖不決的信訪案件，調動第三方化解社會矛盾的積極性，極大地提升了信訪部門化解信訪積案的能力和水平，為地方的社會創新治理樹立了一個典型的樣板。

關鍵詞：律師;信訪工作;人民調解

信訪積案是困擾黨政部門的一個棘手問題，不僅會影響到地方的經濟社會發展，更嚴重的是會影響到地方社會穩定。在一長串的抗爭劇目單中，抗爭者會如經濟學所倡導的理性人一樣進行各種計算。盡管中國正在加快向法制社會轉變，已有的解釋框架也對法規政策給予足夠的重視（Lianjiang Li，Kevin OBrien ;于建嶸），但基于現實的調研，信“法”的高成本和低產出讓農民望而卻步。劉能在其對中國都市地區集體行動的類型學研究中曾指出，中國政體內部罕有少數群體可借以表達自我利益和消減怨恨的常規渠道，且它們常常處于失效狀態。與此同時，缺乏對少數群體的自發利益表達和怨恨消減作出恰當回應的處理機制。在利益表達渠道不暢通的社會現實情境中，有時司法近乎成為一種擺設。這也就不難解釋，為什么涉法涉訴信訪案件多發，重復訪高發，久訪不息的問題持續突出。

律師參與信訪調解就是基層政府的一個新的嘗試。動員律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，有利于形成良好信訪秩序，從而實現基層社會的穩定。律師參與信訪調解，能夠提供專業化的服務，將領導干部和其他黨政部門從信訪工作中解放出來，實現信訪積案的“案清事了”。它作為一個有效的社會控制機制的同時，也同時具有怨恨釋放和利益表達的功能，從而降低了集體行動的發動者采用非常規戰術手段的可能性。一方面，它促進了中國都市地區的集體行動和利益表達的非暴力化和平解決;另一方面，它既保護了弱勢群體的利益，又提升了現有政體的合法性。

以上海市閔行區為例，文章首先對律師參與信訪工作的模式及政治效果進行分析，進而對律師如何更好的參與到信訪積案的化解工作中提出相應的政策建議。

一 律師參與信訪工作的工作模式

2005年閔行區司法局就在全區范圍內率先推行律師參與人民調解工作，走在了全國的前列。律師參與人民調解特別是參與化解信訪積案在閔行區也取得了顯著的成績。從閔行區的實踐來看，在化解信訪積案的過程中，主要依靠以下幾個重要工作機制：

第一，依托律師事務所設立調解事務所。作為由律師組成的第三方調解組織，律師事務所的業務特色是為專業化解處置疑難性信訪矛盾，群體性社會矛盾，公共突發事件。具體而言，即為各級政府，尤其是鎮街道政府依法行政依法執法提供法律服務，為政府化解群體性信訪社會矛盾和突發公共事務提供法律服務，為各類企事業單位村居委提供包括信訪接待、初信答復、信訪復查、信訪復核、核查終結到積案化解的全過程全方位的法律服務。

第二，購買政府服務，服務收費市場化。律師參與化解的信訪積案全部來自政府的法律服務請求，費用由政府購買法律服務取得。業務主要來源于信訪辦，人民調解組織，法院，社會組織，個人等各個方面。對于特殊疑難信訪問題，中央會下撥專項資金。不同于普通的政府購買法律服務，律師在受理多起信訪積案過程中，按照市場價收取法律服務。實行一案一收費，為參與社會矛盾調解化解的律師提供經費保障。市場化購買政府法律服務極大地支撐了律師事務所的業務發展，也為提升信訪調解的業務水平創造了有利的條件。

第三，專業化的法律服務，中立的服務立場。在承接政府信訪積案化解的過程中，堅持“依法依規”、“合理合情”的原則，提出“為全主體服務”的準則，即探索為信訪部門、信訪人、責任單位和信訪相對方等全主體總服務的工作模式。律師參與信訪工作，不僅為信訪辦提供法律服務，也可以參與信訪代理。即律師接受信訪人委托，代理信訪人起草信訪材料，向有關行政機關提出信訪事項，申請復查，復核，參加信訪案件聽證會等，或者接受信訪相對人委托，代理信訪相對人對信訪事項進行答復及參加信訪案件聽證會等，引導信訪群眾理性表達訴求，依法維護權益。

盡管法律服務費是由政府部門提供的，但是，律師在各個主體之間保持中立的立場，不偏不倚，以“第三方”的姿態參與糾紛化解。在提供給各方的法律意見書中，最終的處理方案建議一方面是依據法律法規，另一方面兼顧各個當事方的意見和利益，使得各個主體的利益最大化。

第四，全過程參與。為了更好的預防和化解社會矛盾，律師為政府，信訪部門提供事前的評估預防與化解—事中的預警預防與化解—事后的跟蹤預防與化解的“全過程參與”的信訪法律服務。盡最大努力還原事件真相，最全面地掌握事件證據，最充分地了解每個當事人的實際情況，有始有終，幫助所有當事人滿意地接受化解方案。

二 律師參與調解的政治效果

信訪積案之所以是長久以來困擾黨政部門的棘手問題，就是在于信訪人對政法機關的裁判與決定糾纏不休，兩者之間的信任關系遭到一定程度的破壞。信訪者往往對政府的信任度相對較低，法院的判決時常制造新的糾紛。而律師作為獨立于政府之外的專業調解組織，相對于政治化程度較高的，由國家主導的傳統調解制度，這種第三方社會力量的參與模式有著以下優勢：

一是其中立的立場。律師以法律服務者身份參與涉法涉訴信訪工作，容易取得信訪群眾信任，引導信訪群眾理性表達訴求，依法維護權益;同時，律師作為一個第三方，既能夠向群眾講法明理，又可以督促政法機關嚴格依法辦案，有利于涉法涉訴信訪案件得到依法的解決。既不代表信訪人，也不代表政府部門，對于服務對象不偏向任何一方。這種客觀中立的特征可以減少不必要的沖突和信任危機，有效地緩解群眾與政府部門的對立情緒。