廣州市綠道建設(shè)管理存在的困境及其政策支持研究

周秋云

摘 要：綠道的建設(shè)對促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。對《廣東省綠道建設(shè)管理規(guī)定》在廣州的實施現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，指出其管理運營存在管理政策不嚴(yán)密、管理機(jī)構(gòu)權(quán)威性不強(qiáng)、社會公眾對綠道認(rèn)知存在誤區(qū)、綠道的綜合效益無法充分實現(xiàn)等問題，對此提出了鼓勵公眾參與、加強(qiáng)綠道及政策宣傳、加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督等措施，以改善政策實施效果，促進(jìn)廣州綠道的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：綠道;政策執(zhí)行;政策支持

一、研究背景與問題的提出

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，廣東省尤其是珠三角地區(qū)，出現(xiàn)諸多城市問題，比如交通擁堵、環(huán)境污染等。而在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的的同時，人們也產(chǎn)生了新的需求，綠道網(wǎng)絡(luò)這種具備生態(tài)以及休閑意義的基礎(chǔ)設(shè)施便開始受到人們的關(guān)注。2013年，珠三角綠道建設(shè)向粵東西北延伸。[1]但一方面全省大量投入建設(shè)，另一方面關(guān)于綠道管理和維護(hù)機(jī)制卻尚未健全，亟需出臺一部省級綠道管理法律法規(guī)來填補(bǔ)管理上的法律空白。在實際情況中，由于綠道管養(yǎng)法規(guī)的缺位，綠道出現(xiàn)管理主體不清、功能開發(fā)不全等問題，綠道被搶道占道等現(xiàn)象也頻繁發(fā)生，使市民在使用綠道的時候不時遭遇困擾。

綠道如何發(fā)揮功能，如何實現(xiàn)長效維護(hù)與運營，以促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，是綠道建成后綠道管理主體面臨的迫切需要解決的問題。根據(jù)廣州市綠道建設(shè)實際，在充分吸取廣東五市綠道建設(shè)管理的基礎(chǔ)上，《規(guī)定》得以制定并出臺，成為全國首個關(guān)于綠道的省級政府規(guī)章，具有科學(xué)性與先鋒作用。出臺《廣東省綠道建設(shè)管理規(guī)定》是為了加強(qiáng)綠道的運營管理，進(jìn)一步發(fā)揮綠道的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善人民生活環(huán)境的最終目標(biāo)。

二、廣州市綠道建設(shè)管理存在的困境

20 世紀(jì)90 年代廣東就提出了“生態(tài)敏感區(qū)”的概念，直到2010年在行政力量的大力推動下，確立了《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃》，廣東綠道建設(shè)迎來了快速發(fā)展的時期，再到2013年底，廣東基本實現(xiàn)了綠道網(wǎng)絡(luò)的全省覆蓋和聯(lián)通。截止至2015年底，全省建成了8770公里的省立綠道，而作為珠三角核心城市的廣州，已建起貫通全市的綠道約3000公里，覆蓋面積 3600平方公里，廣州綠道主要包括都市型綠道、郊野型綠道和生態(tài)型綠道這三類綠道[3]，各區(qū)按照實際情況建設(shè)、管理綠道，且綠道的特色各異。

通過對廣州市綠道建設(shè)管理的指導(dǎo)政策進(jìn)行實效分析，即明確《規(guī)定》在廣州市的實際執(zhí)行效果存在的困境有助于提高政策執(zhí)行力度、提高政策執(zhí)行效率。

（1）缺乏有效的公眾支持體系，政策的權(quán)威性不足

綠道使用者對于管理政策的廣泛認(rèn)知有助于綠道建設(shè)管理工作的順利進(jìn)行，對政策的認(rèn)同與支持能有效提高政策的執(zhí)行力度與效果。在實地考察與訪談過程中，筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)公眾對于《規(guī)定》的認(rèn)知度較低，印象模糊，有一些甚至是毫無概念，而綠道上的違禁行為也頻繁發(fā)生，管理政策的權(quán)威性、威懾性不足。

（2）政策運行環(huán)境寬松，缺乏有力監(jiān)督

主要體現(xiàn)在綠道管理部門執(zhí)行政策流于形式以及綠道使用者出現(xiàn)違禁行為未得到有效的制止。《規(guī)定》中明文規(guī)定有關(guān)部門在綠道管理部門的組織下應(yīng)該對綠道的規(guī)劃、建設(shè)、管理以及開發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查 ，但是實際情況中存在的綠道問題并未得到有效解決與改善。對于破壞綠道、影響綠道使用的行為也并未真正進(jìn)行勸阻投訴或舉報，放任違禁行為的存在，導(dǎo)致有些綠道無法真正實現(xiàn)其多元價值;

（3）尚未建立多方資金引入機(jī)制，缺乏后期綠道運營動力

《規(guī)定》中指出，政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策，鼓勵和支持社會資金參與綠道建設(shè)。但是實踐中單靠政府財政與部分市場化經(jīng)營無法保障綠道的長期運營。自行車租賃點與驛站是重要的組成部分是游客使用綠道進(jìn)行戶外休閑的必要基礎(chǔ)設(shè)施，也是主要的市場化經(jīng)營管理的綠道要素。一些人流量較少的綠道驛站由于生意不好被迫關(guān)停，一些自行車租賃點形同虛設(shè)，無法正常租用，如大學(xué)城科學(xué)中心湖泊對面的驛站。

三、完善廣州綠道建設(shè)管理的政策支持研究

綠道建設(shè)對于城市生態(tài)保護(hù)和城居生活質(zhì)量改善有重要的意義，綠道存在的問題也應(yīng)該引起重視。為了防止綠道成為貼上標(biāo)簽的城市美化運動或政績工程，筆者根據(jù)前文對《規(guī)定》的模型分析情況，提出了以下建議。

（1）完善政策內(nèi)容，增強(qiáng)政策的完整性與權(quán)威性

《規(guī)定》為省綠道的建設(shè)管理全過程提供了基礎(chǔ)的工作原則與方法，但是對于具體的環(huán)節(jié)缺乏細(xì)致的條例，如在政策內(nèi)容中未明確規(guī)定懲罰條款，對于現(xiàn)實存在的綠道違禁行為難以做出合理的裁決，不利于綠道建設(shè)管理工作的展開。因此對有關(guān)的管理問題進(jìn)行補(bǔ)漏、完善政策規(guī)定，提供更明確的法律保障，有利于推進(jìn)綠道建設(shè)，實現(xiàn)綠道的科學(xué)法制管理;

（2）鼓勵多渠道融資，保證綠道的正常運行

綠道的建設(shè)與運營除了依靠政府財政撥款，還應(yīng)該廣泛吸納民間資金，包括私營機(jī)構(gòu)和非營利組織等社會融資，珠海市綠道管理辦法中提過鼓勵以無償捐助、出資命名、認(rèn)建認(rèn)養(yǎng)等方式參與建設(shè)，但主要是原則性地規(guī)定，在比例上相對較低[6]，廣州綠道可通過多渠道鼓勵多方社會主體對綠道進(jìn)行合理的使用開發(fā)，確保綠道管理的資金供給;

（3）引入社會力量，多方參與綠道運營

位置偏遠(yuǎn)或人煙較少的綠道驛站與自行車租賃點的丟空與廢棄率都是比較高的。為了保證綠道運營正常有序，應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)，多方社會力量共同參與的運營機(jī)制。對于由于地理位置原因?qū)е碌模y以市場化的項目應(yīng)該納入公共設(shè)施管理。而停車場、衛(wèi)生保潔、餐飲、休閑設(shè)施等服務(wù)項目，市場化程度較高，可引入社會力量，交由市場經(jīng)營。

（4）提升綠道的服務(wù)配套設(shè)施，創(chuàng)造良好的休閑環(huán)境。

對綠道基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定期的養(yǎng)護(hù)，聯(lián)系廣州發(fā)展的實際情況對綠道設(shè)施進(jìn)行升級，包括增加遮陽擋雨設(shè)施、每隔一段距離增設(shè)休息座椅以及增加交通換乘系統(tǒng)等措施，為使用者帶來更好的體驗。對于綠道的安全問題也需要重視，綠道使用缺少安全保障是不利于綠道的推廣的，除了標(biāo)志牌的維護(hù)，還需在特殊路段設(shè)置安全警示牌等。

（5）鼓勵公眾參與，建立多方監(jiān)督與評估體系。

在政策執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)執(zhí)行者對政策的歪曲、截留甚至抗拒等機(jī)會主義行為[7]，建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制以及評估機(jī)制，不只是相關(guān)管理部門，社會公眾也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺、管理熱線、志愿者監(jiān)督等多種監(jiān)督形式來進(jìn)行監(jiān)督，確保綠道管理政策的貫徹落實，當(dāng)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題或偏差，即可迅速反饋，以便采取相應(yīng)的措施進(jìn)行補(bǔ)救與整改，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)與執(zhí)法人員進(jìn)行月度、季度、年度的評估機(jī)制，也能增強(qiáng)其政策執(zhí)行力度，以促進(jìn)綠道建設(shè)管理質(zhì)量、保證綠道管理政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]金利霞，江璐明. 珠三角綠道經(jīng)營管理模式與區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制探究_美國綠道之借鑒[J]. 規(guī)劃師，2012（03）：75-80.

[3]方正興. 從生態(tài)政策到民生工程：珠三角綠道建設(shè)模式初探[J]. 現(xiàn)代城市研究，2012（11）：94-100.

[4]梁湘萍，連易龍，許新立. 綠道建設(shè)對區(qū)域旅游發(fā)展推動作用初探——以廣州番禺綠道建設(shè)為例[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2011（3）：35—37.

[5]熊詠梅，黃東義，吳毓儀等. 廣州綠道網(wǎng)建設(shè)特色和功能開發(fā)現(xiàn)狀[J].廣東園林，2012，34（5）：28—32.

[6]從化新聞社.廣州市從化綠道成為農(nóng)村發(fā)展的“綠色通道”[EB/OL]http：//www.gdagri.gov.cn/zxpt/snnyxxlb/gz/201202/t20120216_274950.html.2012-02-16.

[7]大洋網(wǎng).廣州綠道將全面升級，精品旅游線路增至18條[EB/OL]http：//gz.bendibao.com/news/201584/content194661.shtml.2015-08-04.

[8]Thomas B Smith. The Policy Implementation Process[J]. Policy Sciences，1973（4），pp：197-209.

注釋：

引用自政策第六章第三十條。