盤活財政存量資金的政策建議

摘 要：2013年國務院常務會議上，李克強總理明確提出盤活財政存量資金，此后，國家相繼出臺了一系列制度措施，要求各地采取積極有效措施盤活財政存量資金，努力發揮積極財政政策穩增長、惠民生的效應。因此，我國應盡快統一對盤活對象及范圍的認識，科學規范推進國庫現金管理，推進預決算公開并落實盤活主體責任，加快財政支出進度。

關鍵詞：財政存量資金;盤活;政策

一、研究背景與意義

在2013年7月3日召開的國務院常務會議上，李克強總理明確指出“要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好”，并在近幾年政府工作報告中連續強調該項任務。此后，國務院常務會議著手研究部署盤活財政存量資金。同時，響應國務院常務會議要求，2014年12月國務院辦公廳發布了《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國發辦[2014]70號），2015年6月國務院發布的《推進財政資金統籌使用方案》也有部分內容涉及財政存量資金。

綜上，不難發現盤活財政存量資金的重要性，盤活財政存量資金對發揮積極財政政策具有重大作用，但至2018年仍未取得重大突破，因此就盤活財政存量資金進行研究十分必要。盤活財政存量資金，從本質上就是要提高財政資金的運轉效率，對提升財政管理水平、完善貨幣政策調控及促進經濟穩定增長均將產生重要作用。從財政管理看，盤活財政存量資金不僅是要提升財政資金使用效率，更通過消除財政存量資金之源來推動政府在預算管理、財稅體制方面的進步。

二、財政存量資金的涵義

財政存量資金，是指預算年度結束后留存累積的財政資金，即收入已經發生、尚未安排預算，或者預算已經安排、尚未形成實際支出的財政資金。財政存量資金的分類一般按照資金的存在形式進行，主要包括預算周轉金、預算穩定調節基金、償債準備金、結轉結余資金等，這也是財政部門在進行政策制定時所采用的分類標準。

三、盤活財政存量資金的必要性

1.發揮積極財政政策的效果。自2009年以來，適應宏觀調控需要，我國一直實施積極財政政策。無論政府支持哪方面的，均需要投入大量的財政資金，且需要將財政資金用到實處、發揮實效。但大量的財政資金沉積直接導致財政支出機制受阻、財政資金的效益沒有發揮，也直接導致積極財政政策的效果受到一定影響。

2.適應現代財政的要求。財政活動作為政府參與市場經濟的重要方式，不僅要盡量減少對市場的扭曲，而且要符合現代財政——民生財政的本質，做到財政資金取之于民、用之于民，使公眾能充分享受到納稅人的權利。這要求財政部門將財政資金管好、用好。同時，作為公共資金的使用者，財政部門并不直接創造財富，提高財政資金的使用效率是財政部門的崇高使命，也是財政部門作為公共資金受托人的應盡義務。

3.協同貨幣政策、打通宏觀調控傳導機制。財政政策作為國家宏觀調控的重要組成部分，其政策效果的顯現需要通過順暢的財政收支活動等實現。同時，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系”“加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合”。貨幣政策等的抉擇是以財政政策作用能夠充分顯現為前提的，如果財政資金支出機制受阻、形成財政存量資金，財政政策的效果不能顯現必然導致貨幣政策部分失靈，嚴重時將導致整個宏觀調控體系的混亂，對財政工作或是對國民經濟發展均是巨大的危害。

四、當前制約盤活財政存量資金的主要問題

1.預算管理方面，一是預算編制流程復雜、編制方法科學性及精細化程度不足造成部門在預算編制時傾向“寬打窄用”，容易出現預算編制數大于實際用款需求情況，形成結余資金;二是預算執行進度緩慢造成年底突擊撥款頻發，資金集中年末使用造成結轉資金;三是預算執收單位為完成收入計劃傾向保守編制收入預算，造成財政實際收入常年超收而形成結余，并連年沉淀。

2.財政體制及資金管理方面，一是政府性基金及專項收入遵循“以收定支，專款專用”原則，各級政府在制定政府性基金支出上較為謹慎、用款壓力不足，易形成資金結轉沉淀 ;二是預算穩定調節金與償債準備金尚未在法律層面加以比例限制，在各級政府預算連年超收情況下成為超收收入蓄水池;三是現行的轉移支付制度不完善，轉移支付資金分配層級多、鏈條長，用途與基層支出需求易脫節，助推累積了大量結轉存量資金 ;四是國庫單一賬戶制度未真正確立，大量的財政專戶資金游離于國庫之外，未能納入預算統籌使用而形成規模龐大的存量資金。

3.政府規劃與預算銜接方面，一是基層政府重大政策規劃與預算安排銜接不足，部分政策事項由于前期研究不充分、后續未能按期進行或根據實際情況發生變動，容易造成財政預留資金形成跨年結轉。二是政府項目管理建設水平有限，實際中并不能為項目預算的分年滾動編制、準確編制及后續監督提供有力的決策支撐，影響資金的使用效率而形成結轉資金。

五、盤活財政存量資金的政策建議

1.保障財政存量資金及時收回與有效使用。一是增強各級黨政政府領導遵法守法、嚴守財經紀律的意識，同時對違反財經法律的行為加大審計監察和責任追究的力度;二是提高財政部門在盤活財政存量資金過程中的地位。同級政府與其他部門應支持財政部門對財政資金的盤活，對上交存量資金不到位的部門進行必要的問責和懲戒;三是進行預算編制時，要及時統籌收回的存量資金并加大預算的執行力度，減少存量資金收回后再次沉積的可能;四是適度提高地方政府統籌安排收回的財政存量資金的權限，尤其是在對專項轉移支付財政存量資金的使用方面。

2.落實盤活主體責任，發揮盤活工作合力。一是在明確財政牽頭的同時，通過審計監督及項目公開等方法加強部門在項目庫建設、中期財政規劃、轉移支付資金分配使用方面的主體責任，保證盤活工作發揮合力;二是加快財政事權與支出責任劃分改革，明確上下級政府在支出項目及資金分配上的各自職權，減少因項目與資金分配權限不一致造成的資金沉淀;三是上級財政及部門在做好本級盤活財政存量資金部署的同時，在滾動預算編制、項目庫建設、部門規劃出臺方面對下級提供必要的指導及督促，保證盤活措施上下一以貫之。

3.正確認識國庫現金管理盤活作用，科學規范推進國庫現金管理。一是明確國庫現金管理應用于提升年度內臨時性存量資金的使用效益，無法實現將財政資金用于公共支出這一目的，不應作為盤活年度結束存量資金的措施手段;二是科學規范推進地方國庫現金管理，保證國庫現金管理在正確方向上不斷提升對年度內閑置資金使用效益。

4.建立和完善事權與支出責任相匹配的財政體制。現在部分專項轉移支付所指向的事權不應由中央負責，專項轉移支付進行的改革建立在理順事權歸屬的基礎上，逐步下放適合地方政府管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作，考慮通過將指向地方事權的專項轉移支付并入一般性轉移支付，使地方能夠獲得自主支配這部分財力的權力，提高其預算編制的細化程度和準確程度。

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作者簡介：

韓倩倩（1993—），女，山西運城人，山西財經大學2016（財政學）學術碩士研究生，研究方向：財政理論與政策.