違規舉債被“問責”

審計署點名多地違規舉債

不少地區已掀起了“問責風暴”。2018年以來，已經有河南、山東、重慶、湖南等多個省份，公開問責當地個別市縣的違法違規舉債擔保行為。銀保監會也公開問責了銀行、信托、金融租賃公司等10家金融機構。

據悉，問責對象涉及市縣主要領導、城投公司負責人乃至實際操作的科員，相關責任人被誡勉談話、黨內嚴重警告、政務記過等，也有不少地方的財政局長或地方政府融資平臺負責人被撤職。

僅2018年前三季度，就有多個市縣違規舉債被審計署點名。

2018年上半年，審計署曾發布公告，點名黑龍江省大慶市、重慶市南岸區通過向企業借款等方式違規舉借政府性債務19.7億元。此外，還有6個省的9個市縣（區）以簽訂政府購買服務協議等方式，形成地方政府隱性債務88.63億元;6個省的11個市縣（區）虛增財政收入48.33億元;吉林省6個市縣挪用財政專項資金48.3億元，形成支出缺口。

2018年12月，審計署發布公告稱，2018年第三季度多數被審計地區積極采取措施加強政府債務預算管理，在有序化解地方政府隱性債務等方面取得了一定效果，但仍有4個省的4個地區以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務30.01億元。

嚴監管下，隱性債務為何還有增長？

在“問責風暴”的雷霆之勢下，地方隱性債務規模為何仍在較快增長？

府谷縣審計報告顯示，該縣本級2017年底政府性債務余額125.06億元，同比增長24.2%。相比2014年底增長了68.81%。

在賈康看來，這是由于地方政府在現實生活中有強烈的需要。“《預算法》修訂后，此前的債務經過幾輪置換基本消化了，新的地方債務被納入陽光化、規范化的預算途徑。但是每年債務規模控制得非常嚴格，對于部分地方政府而言，陽光舉債不足以貫徹其發展戰略，需要發展PPP、產業基金等，這就帶來了一些問題，但還是要有一定的探索創新、試錯、積累經驗的過程。”

前述A縣主要負責人對《中國經濟周刊》記者直言，剛性支出在逐漸增加、基礎設施建設的地方配套資金壓力大、縣域經濟（特別是西部地區縣域實體經濟）支撐太弱，是導致債務增加的主要原因。

賈康介紹，地方政府可能還會依靠當下仍存在的融資平臺“偷偷搞一些負債”，“融資平臺作為法人，仍然可以通過公司債和項目債的方式舉債或取得貸款。這些平臺獲得資金之后，還是按照政府的意圖去做事。”賈康說，地方政府還可以通過PPP項目及產業基金融資。

穆迪投資者服務公司副總裁杜寧軼認為，隱性債務存在的最根本原因在于地方政府在支出需求與融資能力之間尚存巨大的缺口。“盡管已經有很多‘前門被打開，以彌補這一缺口，但總體而言，地方政府可以留存的稅收收入約占其所在地區總稅收的1/3， 但其對所在地區公共支出的貢獻約為2/3。地方政府面對巨大的地方公益及基建投資需求時，往往沒有足夠的資金投入。”

杜寧軼說，雖然中央政府提供轉移支付，且近3年已批準31個省級政府和5個計劃單列市直接發行債券來平衡這一融資缺口，但不論是在金額上還是現金流的時間管理上，與總支出的需求尚存差距。“尤其對于那些幾乎用盡政府債券配額的地區，等于他們可以借貸的直接債務總額受到了限制。這些地區的融資壓力更大，融資缺口將長期存在。對于不能直接發債、依賴上級政府轉貸的市縣政府來說，在取得直接債務資金的金額和時間管理上更為復雜。”

杜寧軼分析，地方政府，尤其是不能直接發債的地方政府，更傾向于借助地方國企（如平臺公司等），從金融機構和資本市場上為當地的公益和基建項目融通資金。由于這些項目可能無法產生足夠的現金流來償還債務，如果地方國企或平臺公司自身沒有足夠的資源，這些債務極有可能成為地方政府的隱性債務。

在他看來，地方國企或平臺公司以地方政府名義違法違規舉債、地方政府投資基金中一些名股實債的投資、債務率已經預警的地區，均有潛在的隱性債務風險。