“重頭戲”：城投債和有爭議的PPP

2018年上半年地方政府融資平臺債務或達30萬億元

A縣審計報告顯示，從債務形成年度看，近幾年A縣隱性債務增長速度非常之快。2017年底債務余額中，通過PPP項目、政府購買服務、拖欠工程款等形成的未納入債務管理系統的隱性債務高達92.47億元，占該縣當年底債務余額的72.62%。

從舉借主體看，A縣本級隱性政府債務中，國有獨資或控股企業、政府部門和機構及融資平臺公司是主要舉借主體。A縣債務余額最大的5個債務單位分別是：縣交通建設集團、住房和城鄉建設局、國有資產運營公司、新區建設發展公司、財政局。

事實上，早在2014年，全國審計部門和財政部門就先后進行了地方政府債務清理甄別行動，摸底地方政府負有償還責任的債務和或有債務后，地方融資平臺債務就一分為二，一部分成為政府的債務，另一部分平臺自還。

盡管政策對企業債務與政府債務進行了“切割”，城投債隱性背書雖有弱化，但城投債依舊是市場最受追捧債券之一。城投債發行規模大、承銷費率高，也是承銷商們的必爭之地。

以府谷縣為例，審計報告指出，政府性債務舉借方面主要存在的問題在于，融資平臺公司未清理整改和轉型，超能力舉債和對外提供擔保，形成潛在的政府性債務風險。此外，部分經營性國有企業，也在政府主導下為政府部分項目變相融資和擔保。

Wind口徑城投債數據顯示，2018年全國城投債發行規模24718億元，償還量18561億元，凈融資規模6157億元，相比2017年分別增加了4880.44億元、3695.77億元和1184.67億元，其中到期量新增1518.98億元。

國內部分學者通過地方融資平臺的債務去估算地方政府隱性債務。中國社科院國家金融與發展實驗室副主任、國家資產負債表研究中心主任張曉晶測算，2018年上半年地方政府融資平臺債務約30萬億元，約占GDP的40%，是地方政府或有債務的最大部分。

在地方債務以及隱性債務監管不斷加碼、嚴肅問責的大趨勢下，城投平臺所產生的債務風險逐漸凸顯。2018年年初以來，陸續爆出多起城投平臺的非標違約事件，如資管計劃未按時清算、信托產品逾期違約等。

2018年，有20余只與地方政府融資平臺有關的債券違約。

2018年8月，新疆生產建設兵團第六師國有資產經營有限責任公司SCP001債券無法兌付，成為第一只違約的城投債。六師國資董事長也被紀委隔離審查。

虛增資產、抽逃注冊資金，變相融資和套取資金也成為違法違規舉債的方式之一。

《中國經濟周刊》記者了解到，部分地方借貸秩序混亂，國有生產經營企業之間、企業和融資平臺之間、國有企業和民營企業之間出現互借互貸，互保聯保，相互融通資金，變相向銀行融資，形成潛在金融風險。

PPP爭議

此前，市場上對政府和社會資本合作（PPP）項目未來支出責任是否屬于政府隱性債務一度有爭議，而這對PPP模式發展至關重要。

財政部PPP中心主任焦小平公開表示，依法合規的、10%限額以內的PPP支出（編者注：即政府出資不得超過該PPP項目總投資的10%）責任不是隱性債務。“10%的紅線絕對不能破。我們把PPP財政支出責任，當成政府和社會依法合規簽訂的合同，必須納入預算。政府要帶頭履約。”

財政部財政科學研究所原所長賈康向《中國經濟周刊》記者直言，目前，地方政府融資平臺暗度陳倉的情況已大大緩解，不過，地方債具體如何統計，在部分科目上各地的理解還是有差異。“PPP項目是政府與企業一起在做，相關投資負債不可能全是企業的，這個債務在會計上怎么處理？相關會計規則在全球范圍內仍在討論。PPP一做就是二三十年，這個過程中間形成的債務負擔如何考慮？”

“不是說PPP沒法做，而是明確這件事情是可以討論的，就PPP而言，主要應該強調法治化、陽光化、專業化，要按照清晰合理的財務會計規則，使各方對于未來運行中可能存在的風險形成必要的預測。”賈康說，PPP項目中的很多融資需要銀行提供貸款支持，如果這個PPP項目出了問題，資金鏈斷了，銀行有可能產生呆壞賬。如此一來，這些壓力可能會集中在金融系統上。

賈康同時向《中國經濟周刊》記者強調，輿論不應對PPP持有偏見。

他認為，當前宏觀經濟面臨著錯綜復雜的局面，但是防風險并不是簡單地將風險點死死按住，這樣反而會將創新的空間全部封殺。