論黨章修改對(duì)憲法變遷的影響*
——以黨章總綱為中心的分析

秦前紅 周 航

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)國(guó)家進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，作為黨內(nèi)根本大法的黨章對(duì)于黨的建設(shè)有至關(guān)重要的作用，黨章中的綱領(lǐng)性規(guī)定指引著則執(zhí)政黨的前進(jìn)方向。黨章是實(shí)現(xiàn)管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨的根本遵循，是為黨的奮斗方向指明目標(biāo)的綱領(lǐng)性文件，在黨內(nèi)法規(guī)體系中居于最高地位。黨章在總綱部分規(guī)定了我們黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的主要?dú)v史任務(wù)、所要堅(jiān)持的基本路線和方針政策、領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的中心工作等內(nèi)容。這和憲法序言規(guī)定的國(guó)家根本任務(wù)有極大的一致性，我國(guó)憲法序言確立了國(guó)家建設(shè)的基本任務(wù)、指導(dǎo)思想等內(nèi)容，在憲法正文部分兩者亦存在較大的相似性。作為兩大法系統(tǒng)內(nèi)各自領(lǐng)域的最高規(guī)范，黨章對(duì)憲法具有非常深刻的影響，由文本觀之，二者無(wú)論是在內(nèi)容上還是結(jié)構(gòu)上均有較多的相似之處。但是，黨章對(duì)于憲法的影響主要表現(xiàn)在哪些方面，其如何影響我國(guó)憲法目前有待進(jìn)一步厘清。

在我國(guó)學(xué)界，關(guān)于黨章和憲法的關(guān)系部分學(xué)者進(jìn)行了有益的探索。有學(xué)者認(rèn)為，黨章和憲法的關(guān)系主要表現(xiàn)在相互區(qū)別、緊密聯(lián)系而相互支撐、兩者有機(jī)統(tǒng)一而和諧共存①周葉中、湯景業(yè)：《論黨章與憲法的關(guān)系》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2017年第6期。。還有學(xué)者從批判國(guó)家法中心主義出發(fā)對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)中忽視黨內(nèi)法規(guī)、道德以及其他習(xí)慣等規(guī)范的傾向進(jìn)行了批判，提出構(gòu)建政黨領(lǐng)導(dǎo)的多元一體的法治國(guó)和“以黨建國(guó)”、“以黨治國(guó)”等主張，并且從不成文法的角度出發(fā)，認(rèn)為黨章是我國(guó)的不成文憲法②強(qiáng)世功：《黨章與憲法:多元一體法治共和國(guó)的建構(gòu)》，《文化縱橫》，2015年第4期。。還有學(xué)者認(rèn)為，從文本上進(jìn)行分析，認(rèn)為二者乃不同的規(guī)范體系：黨章不是法律，而是黨和全體黨員的根本章程，憲法是全體人民的根本大法；在二者的契合點(diǎn)上，人民主權(quán)原理是它們的政治契合點(diǎn)。其契合途徑包括：黨必須在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)、憲法的修改要體現(xiàn)黨章的精神③姚岳絨：《論黨章和憲法的關(guān)系》，《河北法學(xué)》，2012年第2期。。上述學(xué)者的研究多是從憲法和黨章的整體關(guān)系進(jìn)行論述的，對(duì)于我們理解黨章和憲法的關(guān)系提供了良好的素材及視角。但是，對(duì)于黨章總綱的修改對(duì)憲法變遷的關(guān)系目前尚無(wú)深入的研究，我國(guó)憲法的綱領(lǐng)性非常強(qiáng)，尤其是憲法序言部分確立了國(guó)家路線和任務(wù)，二者之間的關(guān)聯(lián)度更大④謝維雁：《回望一九五四：制憲者的憲法觀念及其反思》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2011年第6期。。憲法序言確立了國(guó)家的基本路線和發(fā)展方向，有的學(xué)者認(rèn)為憲法序言具有三個(gè)方面的功能，即國(guó)家的宣言書、總綱領(lǐng)和宣示國(guó)家的總政策⑤李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社，1999年，第162～165頁(yè)。。事實(shí)上，不僅憲法的序言具有很強(qiáng)的綱領(lǐng)性，憲法正文部分同樣存在大量的綱領(lǐng)性條款，這樣規(guī)定的理由在于“能夠做到的，或者經(jīng)過(guò)創(chuàng)造條件可以逐步實(shí)現(xiàn)的，就根據(jù)能夠做到的程度，做出實(shí)事求是的規(guī)定。例如關(guān)于公民受教育權(quán)，憲法即規(guī)定國(guó)家舉辦各種學(xué)校，又規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)教育事業(yè)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)，以逐步滿足廣大青年和職工迫切要求學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)的需要，保證公民的受教育權(quán)。”⑥周葉中：《憲法》，高等教育出版社，2016年，第251頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其關(guān)于黨章的綱領(lǐng)性規(guī)定以及對(duì)黨章的修改等方面勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)憲法的規(guī)定和實(shí)踐。

探尋二者變遷之間的聯(lián)系，對(duì)于把握我國(guó)憲法變遷的規(guī)律、在依憲治國(guó)背景下審視黨如何透過(guò)憲法對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行更為有效的領(lǐng)導(dǎo)具有十分重要的意義。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日就有自己明確的綱領(lǐng)和意欲實(shí)現(xiàn)的社會(huì)改造目標(biāo)和革命目標(biāo)，十分注重綱領(lǐng)的引領(lǐng)作用。黨的一大綱領(lǐng)即規(guī)定了推翻資本家的政權(quán)，消滅階級(jí)區(qū)分；聯(lián)合第三國(guó)際等主張⑦夏利彪：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社，2016年，第41頁(yè)。。新中國(guó)首部起臨時(shí)憲法作用的文件直接以綱領(lǐng)命名。到正式制定憲法之時(shí)“就以國(guó)家根本法的形式，把中國(guó)共產(chǎn)黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線作為國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期的任務(wù)確定下來(lái)，從而具有了法律效力，使之成為在過(guò)渡時(shí)期動(dòng)員全國(guó)人民為建設(shè)社會(huì)主義而奮斗的偉大綱領(lǐng)。”⑧韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社，2014年，第449～450頁(yè)。“八二憲法”同樣也在序言規(guī)定了相當(dāng)多的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)綱領(lǐng)。并且作為中國(guó)共產(chǎn)黨這一最強(qiáng)的政治體影響下形成的規(guī)范的集中體現(xiàn)，黨章和憲法這兩個(gè)兼具法的性質(zhì)和政治性質(zhì)的規(guī)則之間是什么樣的影響關(guān)系、黨章總綱對(duì)憲法影響的方式、影響的程度以及黨章憲法修改在何種程度上受黨章修改的影響有待我們深入探尋⑨翟國(guó)強(qiáng)：《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》，《法學(xué)研究》，2014年第3期。。充分發(fā)掘二者之間的聯(lián)系能夠從整體上理解黨章總綱對(duì)憲法的影響，提煉出黨章總綱對(duì)憲法影響的具體模式。

在文本視域上，我國(guó)現(xiàn)行憲法的序言主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，一是關(guān)于歷史事實(shí)的記述；二是我國(guó)的基本任務(wù)和基本國(guó)策的規(guī)定；三是對(duì)憲法作為我國(guó)根本法和最高法地位的確認(rèn)①陳玉山：《中國(guó)憲法序言研究》，清華大學(xué)出版社，2016年，第24～25頁(yè)。。與之相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)共產(chǎn)黨現(xiàn)行章程第一段規(guī)定了黨是先鋒隊(duì)性質(zhì)的組織，第二至第八段規(guī)定了黨的指導(dǎo)思想以及指導(dǎo)思想的發(fā)展歷程；第九至第二十三段規(guī)定了黨的路線綱領(lǐng)、方針、政策其中包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)、文化、生態(tài)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、外交路線等方面的內(nèi)容；第二十四至第二十八段規(guī)定了黨保持先進(jìn)性的主要方法；第二十九段以宣言的方式確認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中國(guó)的全面領(lǐng)導(dǎo)。由此觀之，二者在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上，尤其是在黨的路線、綱領(lǐng)與國(guó)家建設(shè)目標(biāo)等方面存在相當(dāng)多的重合之處。從黨的七大至今已逾70載，新中國(guó)第一部憲法也走過(guò)了60余年的歷程。對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行憲法的制定和完善，學(xué)界多將注意力集中在前幾部憲法對(duì)于1982年憲法制定的影響上，對(duì)黨章修改與憲法變遷之間聯(lián)系的認(rèn)識(shí)有待加深。作為后發(fā)國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)快速趕超，我國(guó)的制度往往不是自我生成的，而是由具有權(quán)威的執(zhí)政黨推動(dòng)形成的。所以，從黨章總綱的變遷切入能夠一窺我國(guó)憲法變遷的軌跡，也能明晰黨章的變化對(duì)憲法發(fā)展的影響。本文將我國(guó)黨章對(duì)憲法變遷影響的實(shí)踐主要集中在中共七大之后至現(xiàn)行憲法的制定這段歷史時(shí)期，一方面是七大之后我們黨正式取得了全國(guó)政權(quán)，有機(jī)會(huì)在全國(guó)實(shí)踐自己的政治主張，正式的憲法也是在七大召開之后的建國(guó)后得以制定，黨章對(duì)憲法的影響主要表現(xiàn)在這一時(shí)期；另一方面是從一大制定黨綱開始，我們黨從七大開始在黨章中增加總綱部分。因此本文主要論述的時(shí)間段集中在建國(guó)后到現(xiàn)行憲法的制定之間，并適當(dāng)兼顧現(xiàn)行憲法的五個(gè)修正案。

二、黨章總綱與憲法文本的關(guān)聯(lián)分析

從黨的七大在黨章中設(shè)置總綱部分開始，黨在特定時(shí)期的綱領(lǐng)、路線和政策都在黨章中有所反映。從七大至今黨章已經(jīng)進(jìn)行了十余次修改。從《共同綱領(lǐng)》至今我國(guó)的憲法已經(jīng)有四部，且現(xiàn)行憲法共有五個(gè)修正案。為探尋十二部黨章的總綱和《共同綱領(lǐng)》以及四部憲法之間的聯(lián)系，本文將以時(shí)間為軸線，按照相應(yīng)的黨章對(duì)應(yīng)的憲法文本，以黨章的主要綱領(lǐng)的排列順序?yàn)榉治鰧?duì)象對(duì)二者展開分析。需要明確的是黨章和憲法在時(shí)間上不是一一對(duì)應(yīng)的，一部黨章制定之后可能制定了幾部憲法。

（一）七大黨章總綱與共同綱領(lǐng)及“五四憲法”黨的七大于抗戰(zhàn)勝利前夕召開，在開幕式上毛澤東主席做了《兩個(gè)中國(guó)之命運(yùn)》的演講，他指出：“在中國(guó)人民面前擺著兩條道路，光明的路和黑暗的路。有兩種中國(guó)之命運(yùn)，光明的中國(guó)之命運(yùn)和黑暗的中國(guó)之命運(yùn)。”②《毛澤東選集》第3卷，人民出版社，1991年，第1025頁(yè)。在日本即將戰(zhàn)敗之際，黨的任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建立一個(gè)嶄新的中國(guó)，這就需要明確“在戰(zhàn)勝日本侵略者以后，如何建設(shè)一個(gè)獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一和富強(qiáng)的新中國(guó)，制定全國(guó)人民和一切民主黨派共同奮斗的偉大的綱領(lǐng)”。在此時(shí)代背景下，這一次的黨章規(guī)定了相當(dāng)多的關(guān)于黨的綱領(lǐng)的內(nèi)容，并產(chǎn)生了之前黨章所沒(méi)有的總綱部分①劉少奇：《論黨》，人民出版社，1980年，第5頁(yè)。。所以，黨章中新增加的總綱部分必然對(duì)之后的解放戰(zhàn)爭(zhēng)中的路線以及建國(guó)后的執(zhí)政方略產(chǎn)生影響。由于在建國(guó)之后直至1956年才召開黨的八大，黨章在此期間并未修改，七大黨章的內(nèi)容對(duì)“五四憲法”的制定依然有重要的作用。

七大黨章 共同綱領(lǐng) 五四憲法第三段規(guī)定革命的性質(zhì)是新民主主義革命序言規(guī)定新民主主義制度，第一條規(guī)定新中國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家第四段規(guī)定革命的任務(wù)是在中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義總綱第一條規(guī)定新中國(guó)是新民主主義國(guó)家序言規(guī)定第二過(guò)渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)是進(jìn)行社會(huì)主義改造。第四條規(guī)定進(jìn)行社會(huì)主義改造和建立社會(huì)主義社會(huì)第三段規(guī)定國(guó)內(nèi)的革命的任務(wù)是反帝反封建的斗爭(zhēng)第二條規(guī)定解放全中國(guó)，第三條發(fā)展新民主主義經(jīng)濟(jì)，建設(shè)工業(yè)國(guó)第七條規(guī)定懲治戰(zhàn)犯和反革命首要分子，鎮(zhèn)壓反革命。 第十九條規(guī)定鎮(zhèn)壓叛國(guó)和反革命活動(dòng)第三段規(guī)定聯(lián)合世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)和被壓迫民族與帝國(guó)主義進(jìn)行斗爭(zhēng)第十一條規(guī)定了和平和反對(duì)侵略的外交政策序言第六段規(guī)定我國(guó)的外交路線和外交政策總綱第十條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨是按照民主的集中制組織起來(lái)的戰(zhàn)斗組織第二條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制第九段要求貫徹群眾路線 序言規(guī)定人民民主專政是統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán) 序言第五段規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線第十五條規(guī)定我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制原則。

從上表可以看出黨章總綱的內(nèi)容在共同綱領(lǐng)和“五四憲法”中均有較大的一致性。從革命的性質(zhì)，革命的任務(wù)、外交路線、國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行的組織原則和群眾路線（統(tǒng)一戰(zhàn)線）等方面均具有很大的重合性。這表明此時(shí)作為革命黨的中國(guó)共產(chǎn)黨政策的一致性和這一革命路線的有效性。此外，從黨章和兩部憲法的用語(yǔ)來(lái)說(shuō)，黨章的用語(yǔ)更為通俗，共同綱領(lǐng)和五四憲法無(wú)論是序言還是正文的用語(yǔ)都更為嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。

（二）曲折發(fā)展時(shí)期的黨章總綱與憲法憲法學(xué)界一般認(rèn)為，“七五憲法”和“七八憲法”難以被稱之為好的憲法，“他記載的不是民眾爭(zhēng)得的民主事實(shí)，而是‘文革’中間出現(xiàn)的反民主的‘成果’。”②張晉藩：《中國(guó)憲法史》，中國(guó)法制出版社，2016年，第375頁(yè)。“無(wú)論是從形式上還是從內(nèi)容上看，1975年憲法是極左思潮嚴(yán)重浸潤(rùn)的一部憲法。”③許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2005年，第311頁(yè)。“七八憲法”雖是在粉碎“四人幫”后制定的，但是依然存在相當(dāng)多的“左傾”的內(nèi)容。如果說(shuō)上述兩部憲法無(wú)法被稱之為良憲，那么這也是在“左傾”的指導(dǎo)思想下制定的。在極端的年代，黨和國(guó)家的工作無(wú)論是在政治、黨建、文化還是經(jīng)濟(jì)方面，均出現(xiàn)了嚴(yán)重的倒退。黨的路線在這一階段出現(xiàn)的偏差不可避免地波及黨章，進(jìn)而影響憲法。黨的九大完全是在文化大革命的指導(dǎo)思想下召開的代表大會(huì)，在此指導(dǎo)思想指引下修改的黨章確立了“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論”。黨的十大召開的歷史背景與此類似，十大制定的黨章也充滿了“左的”錯(cuò)誤，十大“黨章修改的基本精神與九大通過(guò)的黨章是一致的，都是‘左’傾指導(dǎo)思想的產(chǎn)物。”④中共中央黨史研究室：《中國(guó)共產(chǎn)黨歷史》第2卷，中央黨史出版社，2010年，第877頁(yè)。十一大黨章依然規(guī)定了相當(dāng)多的關(guān)于階級(jí)斗爭(zhēng)的內(nèi)容，繼承十大關(guān)于“文化大革命”的規(guī)定，認(rèn)為這種階級(jí)矛盾只能“靠無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論和實(shí)踐來(lái)解決。”

隨著黨的路線的變更，“五四憲法”明顯已經(jīng)和黨在此時(shí)的路線方針不一致，修改憲法勢(shì)在必行。相對(duì)于“五四憲法”“七五憲法”的條文大大減少，僅30條，而“七八憲法”雖然有所增加，也只有60條。兩部黨章的條文相對(duì)于七大和八大的黨章來(lái)說(shuō)也是大幅縮減，均只有12條。這一方面反映了在法律虛無(wú)主義盛行的時(shí)代，對(duì)法律的作用認(rèn)識(shí)不足。“不能靠法律治多數(shù)人，多數(shù)人要靠養(yǎng)成習(xí)慣。”①中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東年譜》第3卷，中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第421頁(yè)。無(wú)論是黨的規(guī)范還是國(guó)家法律的作用都不能得到應(yīng)有的重視。另一方面也反映了當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于規(guī)則簡(jiǎn)約一種期許，當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)：“民法、刑法那么多條誰(shuí)記得了。憲法是我參加制定的，我也記不得。”②全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室：《人民代表大會(huì)制度四十年》，中國(guó)法制出版社，1991年，第102頁(yè)。如果黨章和憲法條文過(guò)多一般群眾更是記不住。

九大和十大的黨章總綱部分與“七五憲法”的對(duì)照關(guān)系可以總結(jié)為：

九大黨章 十大黨章 七五憲法第一段規(guī)定了黨的性質(zhì) 第一段規(guī)定黨的先鋒隊(duì)性質(zhì) 第一條規(guī)定國(guó)家性質(zhì)第二段規(guī)定黨的基本綱領(lǐng)和最終目的 第三段規(guī)定黨的基本綱領(lǐng)和最終目的 第二段和第三段規(guī)定無(wú)產(chǎn)階級(jí)繼續(xù)革命第四段規(guī)定黨的指導(dǎo)思想 第二段規(guī)定黨的指導(dǎo)思想 序言第四段規(guī)定指導(dǎo)思想，第十一條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)指導(dǎo)思想第八段規(guī)定階級(jí)斗爭(zhēng) 第五、六段規(guī)定階級(jí)斗爭(zhēng)和文化大革命 第二至第四段規(guī)定階級(jí)斗爭(zhēng)和文化大革命第九段規(guī)定社會(huì)主義建設(shè) 第七段規(guī)定工農(nóng)聯(lián)盟和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)序言第五段規(guī)定革命統(tǒng)一戰(zhàn)線和社會(huì)主義建設(shè)第十段規(guī)定外交路線和方針 第八段規(guī)定外交方針 第六段規(guī)定外交路線和外交方針

在黨的十一大召開之后制定的“七八憲法”糾正了部分文革時(shí)期的錯(cuò)誤，相對(duì)于“七五憲法”而言，增加了一倍的條文，使憲法的規(guī)定更為充實(shí)，恢復(fù)了人民代表大會(huì)制度的規(guī)定和國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，重新設(shè)立檢察機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督職權(quán)。但是“七八憲法”依然存在大量關(guān)于左傾錯(cuò)誤的規(guī)定，例如在序言中繼續(xù)肯定了“文化大革命”的歷史功績(jī)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)中將政府規(guī)定為革命委員會(huì)；規(guī)定黨的中央委員會(huì)主席統(tǒng)帥我國(guó)的武裝力量。公民的基本權(quán)利和義務(wù)方面規(guī)定公民有運(yùn)用“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”的權(quán)利。

從上述分析可以看出，九大、十大黨章與憲法的重合度更高，這反映了在這一階段黨和國(guó)家關(guān)系尚未完全理順。當(dāng)然，此時(shí)黨章總綱部分和憲法之間存在一些值得深思的差異，典型的是工農(nóng)聯(lián)盟和統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定。九大黨章既未規(guī)定工農(nóng)聯(lián)盟也未規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線，十大黨章總綱恢復(fù)了關(guān)于工農(nóng)聯(lián)盟的規(guī)定，“七五憲法”對(duì)于兩者都予以規(guī)定。“七八憲法”雖然是在新的歷史條件下制定的，但是依然還有相當(dāng)多的不完善之處，延續(xù)了“七五憲法”中的錯(cuò)誤規(guī)定，這就為日后的憲法完善埋下了伏筆。

（三）新的歷史時(shí)期的黨章總綱與現(xiàn)行憲法黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期，社會(huì)各方面發(fā)生了巨大的變化，加之“七八憲法”所存在的缺陷，制定一部新的、符合實(shí)際需求的憲法乃勢(shì)所必然。十一屆三中全會(huì)改變了以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的路線，將國(guó)家的中心工作轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)；黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)了黨在建國(guó)以后的歷史功績(jī)和錯(cuò)誤路線。并且明確黨在新的歷史時(shí)期的奮斗目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化并且要建成具有高度民主和高度文明的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)。在國(guó)家機(jī)構(gòu)建設(shè)方面要“加強(qiáng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的建設(shè)，使各級(jí)人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)，在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主。”“鞏固人民民主專政，完善國(guó)家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量，使社會(huì)主義法制成為維護(hù)人民權(quán)利，保障生產(chǎn)秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊敵人破壞活動(dòng)的強(qiáng)大武器。”①《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，中共黨史出版社，2010年，第116頁(yè)。

隨后，黨的十二大通過(guò)的新黨章，糾正了黨的十一大黨章的部分不合理之處，十二大通過(guò)的黨章“對(duì)解決黨在新時(shí)期的思想、政治、組織方面的新問(wèn)題、新任務(wù)，對(duì)黨的生活中的一系列重大問(wèn)題作了正確的規(guī)定，它比以往的黨章更加充實(shí)和完善，是建國(guó)以來(lái)最好的一部黨章。”②王金玲：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章發(fā)展史》，中共黨史出版社，2008年，第192頁(yè)。新的黨章完善了黨的路線，明確了黨的任務(wù)和對(duì)外的方針，這些新的變化都投射到新憲法之上。在此基礎(chǔ)上制定的“八二憲法”被稱當(dāng)時(shí)的憲法起草人員稱之為“繼承和發(fā)展了五四年憲法的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本原則，修改了七五年憲法和七八年憲法中不適宜的內(nèi)容，是有中國(guó)特色的、適應(yīng)新時(shí)期需要的、能夠保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行和國(guó)家長(zhǎng)治久安的好憲法，也是建國(guó)以來(lái)最完善的一部憲法。”從黨章總綱和“八二憲法”的規(guī)定來(lái)看，二者也呈現(xiàn)出極強(qiáng)的對(duì)應(yīng)性。具體而言，十二大黨章總綱和現(xiàn)行憲法的對(duì)應(yīng)關(guān)系如下：

十二大黨章總綱八二憲法黨的性質(zhì)和奮斗最終目標(biāo) 憲法序言第六段社會(huì)主義制度的建立，第一條社會(huì)主義的根本制度第二段至第五段黨的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)思想的定位和發(fā)展 序言第七段社會(huì)主義初級(jí)階段的路線和指導(dǎo)思想以及任務(wù)第六段社會(huì)主義制度的建立 序言第六段社會(huì)主義制定的建立第七段階級(jí)問(wèn)題和階級(jí)斗爭(zhēng) 序言第八段階級(jí)問(wèn)題和階級(jí)斗爭(zhēng)，第一條保護(hù)社會(huì)主義制度，第二十八條保護(hù)社會(huì)秩序、鎮(zhèn)壓反革命八段至第十二段黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的總體任務(wù)：團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。憲法序言第七段把我國(guó)建設(shè)成富強(qiáng)民主的社會(huì)主義國(guó)家，憲法第十四條、第十九條、第二十至第二十四條關(guān)于勞動(dòng)、科學(xué)、教育醫(yī)療、文化以及生態(tài)等方面的規(guī)定。第十三段統(tǒng)一戰(zhàn)線 憲法序言第十段統(tǒng)一戰(zhàn)線第十二段民族政策 第十一段民族政策，第112條至122條民族自治地方自治機(jī)關(guān)第十四段對(duì)外立場(chǎng) 第十二段對(duì)外政策第十五段至十八段黨建的基本要求：思想建設(shè)、為人民服務(wù)、民主集中制 憲法第三條規(guī)定民主集中制，第二十四條加強(qiáng)精神文明建設(shè)

十二大黨章和“八二憲法”相對(duì)于之前的黨章和憲法來(lái)說(shuō)篇幅和內(nèi)容均有大幅度增加，黨章總綱部分和憲法中存在較多的重合之處，尤其是關(guān)于黨的路線方針，在憲法序言和正文部分具有較強(qiáng)的反映。此外，從黨章的用語(yǔ)來(lái)看，趨于規(guī)范化，黨的九大和十大黨章中存在相當(dāng)多的口語(yǔ)化和反映時(shí)代特征的用語(yǔ)，例如十大黨章總綱第九段規(guī)定“要團(tuán)結(jié)不要分裂，要光明正大不要搞陰謀詭計(jì)的原則”，這些用語(yǔ)也對(duì)憲法的用語(yǔ)產(chǎn)生了影響，“七五憲法”即規(guī)定要通過(guò)“四大民主”的方式造成一個(gè)“造成一個(gè)又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑的政治局面。”這些用語(yǔ)的隨意性不利于保持規(guī)則的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

三、黨章總綱與憲法變遷關(guān)系的規(guī)律探尋

通過(guò)上述分析可以看出，從法的理論淵源角度而言，黨章和憲法的關(guān)系更為密切，直接構(gòu)成了憲法的材料來(lái)源。我國(guó)憲法不僅是人民行使制憲權(quán)的產(chǎn)物，而且這一權(quán)力是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下行使的，黨的政策和路線，執(zhí)政黨的憲法觀念直接影響我國(guó)憲法的面貌，“中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)‘長(zhǎng)期執(zhí)政的黨’，其憲法理念對(duì)中國(guó)憲法制定和憲法實(shí)施影響深遠(yuǎn)。甚至可以說(shuō)，理解中國(guó)共產(chǎn)黨的憲法理念是理解中國(guó)憲法理論和實(shí)踐的關(guān)鍵。”①翟國(guó)強(qiáng)：《中國(guó)共產(chǎn)黨的憲法觀念史：超越事實(shí)論的變遷》，《法學(xué)評(píng)論》，2016年第1期。于此角度而言，黨章的影響對(duì)于憲法的影響較之于其它因素更大，1982年制定現(xiàn)行憲法時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)“憲法修改要以一九五四年憲法為基礎(chǔ)，一九五四年憲法是比較好的”②《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M：《彭真年譜》第5卷，中央文獻(xiàn)出版社，2012年，第105頁(yè)。。但是，單從總綱和憲法序言以及憲法條規(guī)的規(guī)定來(lái)看，十二大黨章和現(xiàn)行憲法的重合之處更多。黨章修改直接影響著憲法的變遷和發(fā)展，甚至黨章語(yǔ)言的變化也會(huì)導(dǎo)致憲法措辭的變化。此外，黨章總綱往往體現(xiàn)了執(zhí)政黨在特定時(shí)期的路線和發(fā)展方向以及奮斗的重點(diǎn)，正如習(xí)近平總書記指出的：“根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)確立的路線方針政策，總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教訓(xùn)，借鑒世界社會(huì)主義成敗得失，適應(yīng)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的新要求”③習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年12月5日，第2版。憲法的完善體現(xiàn)了執(zhí)政黨的政策更加符合國(guó)情和實(shí)際，二者的聯(lián)系規(guī)律主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）黨章總綱確立了憲法的基本底色和整體面貌從我國(guó)憲法的內(nèi)容和歷次修改變化來(lái)看，黨章總綱的內(nèi)容塑造了我國(guó)憲法的基本價(jià)值內(nèi)涵，所謂法的價(jià)值是指法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過(guò)程中能夠保護(hù)和主張的值得期冀、希求的或美好的東西④張文顯：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2011年，第250頁(yè)。。一國(guó)立憲必然有其所意欲實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值，從《共同綱領(lǐng)》至今的五部憲法均體現(xiàn)了特定時(shí)期的價(jià)值追求。并且，任何一部憲法都有確定性質(zhì)的規(guī)范，不是任何規(guī)定都可以更改。德國(guó)學(xué)者K·哈森認(rèn)為憲法是國(guó)家秩序的基礎(chǔ)，其內(nèi)容體系應(yīng)具有權(quán)威性、持續(xù)性和穩(wěn)定性，不能修改所有的內(nèi)容；從修憲權(quán)的性質(zhì)看，他是制憲權(quán)的制度化，應(yīng)服從憲法的“根本規(guī)范”價(jià)值體系，不能成為改變憲法規(guī)范性質(zhì)的依據(jù)；憲法規(guī)范中存在不同層次的規(guī)范等級(jí)⑤胡錦光，韓大元：《中國(guó)憲法》，法律出版社，2016年，第117頁(yè)。。并且，這些規(guī)范決定了一國(guó)憲法的性質(zhì)和根本的價(jià)值取向，毛澤東主席指出：“世界上歷來(lái)的憲政，不論是英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)他，這就是憲法。”確認(rèn)了這一民主事實(shí)之后，也就在很大程度上決定了這一憲法的基本面貌。在中國(guó)革命勝利后所制定的憲法必然是體現(xiàn)社會(huì)主義民主特色的憲法。陳端洪教授總結(jié)出我國(guó)憲法的五大根本法：中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義、民主集中制、現(xiàn)代化建設(shè)以及基本權(quán)利保障⑥陳端洪：《制憲權(quán)與根本法》，中國(guó)法制出版社，2010年，第256頁(yè)。。上述五項(xiàng)根本法存在位階，在前的“根本法”決定了我國(guó)憲法的性質(zhì)和使命。德國(guó)公法學(xué)巨擘施密特認(rèn)為“憲法是可以修改的，但這并不等于是說(shuō)，可以隨時(shí)廢除作為憲法實(shí)質(zhì)的根本政治決斷，并用其他的政治決斷來(lái)取而代之。國(guó)會(huì)不能通過(guò)三分之二多數(shù)的決議將德意志民國(guó)變成一個(gè)專制君主國(guó)或者蘇維埃式共和國(guó)。”①[德]卡爾·施密特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016年，第48頁(yè)。

從我國(guó)憲法規(guī)定來(lái)看，雖然憲法并未規(guī)定何者為根本規(guī)范（根本法），哪些內(nèi)容是“不滅之大典”，中國(guó)共產(chǎn)黨的章程和我國(guó)憲法歷經(jīng)多次修改，內(nèi)容多有損益，但是決定我們憲法性質(zhì)的規(guī)范、憲法所體現(xiàn)的基本精神從《共同綱領(lǐng)》至現(xiàn)行憲法都是一以貫之的，這些規(guī)范至少應(yīng)該包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義制度、人民代表大會(huì)制度和民主集中制。從黨的性質(zhì)到國(guó)家性質(zhì)、黨在社會(huì)主義階段的路線至我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線、我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)、黨的指導(dǎo)思想到在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在先進(jìn)思想的指引下進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)以及黨和國(guó)家機(jī)關(guān)都實(shí)行的民主集中制等，從《共同綱領(lǐng)》確定的國(guó)體、政體等都為我們后來(lái)的憲法奠定了基礎(chǔ)②陳揚(yáng)勇：《建設(shè)新中國(guó)的藍(lán)圖—〈共同綱領(lǐng)〉研究》，社科文獻(xiàn)出版社，2013年，第82～103頁(yè)。。而這些內(nèi)容從黨的七大黨章總綱至最新的黨章修正案中均有規(guī)定，無(wú)論黨章總綱部分和憲法經(jīng)歷了怎樣的修改，上述決定我國(guó)憲法性質(zhì)的規(guī)范并未發(fā)生根本變化。

（二）黨章總綱所確立的路線直接決定了國(guó)家的任務(wù)列寧指出：“綱領(lǐng)應(yīng)該向群眾指出，共產(chǎn)主義革命是怎樣發(fā)生的，為什么它是不可避免的，它的意義、實(shí)質(zhì)和力量在哪里，它應(yīng)該解決什么問(wèn)題。”③《列寧全集》第20卷，人民出版社，1985年，第163頁(yè)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的綱領(lǐng)是黨的性質(zhì)和工人階級(jí)運(yùn)動(dòng)水平的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)一全黨、領(lǐng)導(dǎo)和組織人民的強(qiáng)大武器，是黨在政治上成熟的表現(xiàn)④肖芳林：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章歷史發(fā)展研究》，湖南大學(xué)出版社，2006年，第113頁(yè)。。基于我國(guó)的發(fā)展階段和黨的歷史使命，黨章的總綱部分規(guī)定了大量的關(guān)于未來(lái)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容。這和我國(guó)憲法有著相當(dāng)多的類似之處，“憲法確立了政治統(tǒng)一體應(yīng)如何構(gòu)建以及國(guó)家任務(wù)應(yīng)如何得以完成的指導(dǎo)原則。”⑤[德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館，2007年，第18頁(yè)。從我國(guó)憲法來(lái)看，建設(shè)什么樣的國(guó)家，國(guó)家所應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的任務(wù)一直都在憲法中有體現(xiàn)。“綱領(lǐng)性從1949年的共同綱領(lǐng)到1954年憲法，一直到目前的憲法，都是中國(guó)憲法的一個(gè)顯著特征。”⑥陳端洪：《論憲法作為國(guó)家的根本法與高級(jí)法》，《中外法學(xué)》，2009年第1期。并且這一影響十分顯著：“《共同綱領(lǐng)》的綱領(lǐng)性、政策性對(duì)后來(lái)憲法的影響是深遠(yuǎn)的，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠜_淡了憲法的法律性、規(guī)范性，使我們的憲法看上去總是令人覺(jué)得形似憲法，神似綱領(lǐng)。”⑦馬嶺：《〈共同綱領(lǐng)〉的綱領(lǐng)性和憲法性》，《政法論叢》，2010年第1期。憲法中出現(xiàn)數(shù)量眾多的方針政策條款一方面是由社會(huì)主義性質(zhì)所決定的，社會(huì)主義憲法更加注重國(guó)家和集體的作用，這就使得憲法不可回避的要規(guī)定大量的政策性和綱領(lǐng)性的條款來(lái)指引和規(guī)定國(guó)家的行為。另一方面是現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)由傳統(tǒng)的夜警國(guó)家過(guò)渡為福利國(guó)家，早期部分思想家認(rèn)為“只要國(guó)家實(shí)行積極的福利措施來(lái)影響人民的生活，就會(huì)使人民的生活造成‘一種制式化’，社會(huì)進(jìn)步需要的多樣性，就會(huì)被壓縮，甚至毀滅。”⑧陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，法律出版社，2010年，第7頁(yè)。這種觀念到壟斷資本主義階段之后就無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)的需要，國(guó)家不可避免的滲透至社會(huì)之中，社會(huì)與國(guó)家二元分立的狀況無(wú)法繼續(xù)，國(guó)家需要承擔(dān)起社會(huì)正義實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。并且“為指示政府行動(dòng)方針，規(guī)范國(guó)家整體發(fā)展基本原則與方向”⑨法治斌，董保城：《憲法新論》，元照出版有限公司，2004年，第476頁(yè)。，憲法規(guī)定政策性條款也就不可避免。

“在現(xiàn)代國(guó)家中，政黨實(shí)際控制著政治權(quán)力的運(yùn)作，主導(dǎo)著國(guó)家政治意志的形成，并發(fā)揮統(tǒng)合民眾的功能。”①葉海波：《政黨立憲研究》，廈門大學(xué)出版社，2009年，第24頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)不僅是執(zhí)政黨，更是領(lǐng)導(dǎo)黨，其關(guān)于國(guó)家發(fā)展方向的規(guī)劃，會(huì)對(duì)憲法和法律產(chǎn)生影響。黨的九大和十大黨章總綱規(guī)定的要進(jìn)行不斷革命，堅(jiān)持文化大革命，“七五憲法”序言即規(guī)定對(duì)于階級(jí)斗爭(zhēng)要靠無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命來(lái)解決。十二大黨章將以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的路線轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，黨章總綱規(guī)定黨在現(xiàn)階段的總體任務(wù)是實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家；憲法序言規(guī)定國(guó)家今后的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，完善社會(huì)主義制度、發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，把我國(guó)建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。諸如此類的規(guī)定無(wú)一不體現(xiàn)了黨章總綱的綱領(lǐng)性規(guī)定對(duì)于國(guó)家任務(wù)（國(guó)家目標(biāo)）的直接影響。

黨章對(duì)某些問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定而后在憲法中予以確認(rèn)，這是由黨章和憲法的不同性質(zhì)所決定的，無(wú)論黨章對(duì)于國(guó)家的影響有多大，其終究不是憲法②強(qiáng)世功：《中國(guó)憲法中的不成文憲法—理解中國(guó)憲法的新視角》，《開放時(shí)代》，2009年第12期。。將黨的主張和路線通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)于法律作用的重視。通過(guò)國(guó)家根本法的規(guī)定，將黨的主張和人民的意愿勾連在一起從而可以使黨的主張獲得更強(qiáng)的合法性和正當(dāng)性。

（三）黨章修改的內(nèi)容構(gòu)成了憲法修改的主要內(nèi)容“政黨之所以在現(xiàn)代民主政治生活中占有舉足輕重的地位，是因?yàn)樗袚?dān)了一個(gè)國(guó)家政治發(fā)動(dòng)機(jī)和調(diào)機(jī)器的功能，在現(xiàn)代國(guó)家的政治生活中起著不可替代的重要作用。”③周淑真：《政黨政治學(xué)》，人民出版社，2011年，第195頁(yè)。這個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)和調(diào)節(jié)器功能的發(fā)揮要通過(guò)必要的形式方能實(shí)現(xiàn)，“政黨決定國(guó)家政策的各種活動(dòng)，都是憲政活動(dòng)的一部分。”④何華輝：《比較憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2013年，第301頁(yè)。但是政黨本身不是公權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的主張理應(yīng)通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)和法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。一旦政黨的主張發(fā)生變化，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致憲法和法律的變化，這種變化和影響在我國(guó)顯得尤為突出，憲法的變化往往和黨章的修改在時(shí)間上緊密相隨。有的學(xué)者將這種憲法修改方式稱之為政策性修憲，即“以執(zhí)政黨的政策作為制定和修改憲法的指導(dǎo)原則，并在政策的指導(dǎo)下進(jìn)行修憲；而且修憲的動(dòng)因，也主要是直接反映執(zhí)政黨政策變化的要求，及時(shí)地對(duì)憲法作相應(yīng)的修改，通過(guò)修憲，直接將某些政策性的規(guī)定制度化、憲法化。”并且認(rèn)為這種修憲方式已經(jīng)成為我國(guó)主要的憲法修改方式⑤殷嘯虎：《論“政策性修憲”及其完善》，《法商研究》，2000年第1期。。

最近的憲法修改即體現(xiàn)了這一修憲模式，黨的十八大在黨章總綱中增加習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為自己的行動(dòng)指南，規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。在隨后的憲法修改中加入習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，在總綱第一條規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。無(wú)疑，當(dāng)前我國(guó)的許多問(wèn)題尚處于探索和試驗(yàn)階段，這直接導(dǎo)致我國(guó)的憲法有著極為濃厚的“改革憲法”的色彩，這部憲法“為認(rèn)可和推動(dòng)改革而制定，又因改革而屢屢修改。”⑥夏勇：《中國(guó)憲法改革的幾個(gè)基本理論問(wèn)題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2003年第2期。因此，我們的憲法不可避免地會(huì)隨著改革的深入而發(fā)生變化，執(zhí)政黨對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化必然導(dǎo)致憲法變遷。

執(zhí)政黨政策的變化和黨章的修改直接導(dǎo)致憲法的修改，采取修憲這一方式可以紓解黨的綱領(lǐng)和憲法相違背的困境，黨的十四大確立發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“八二憲法”第十五條規(guī)定的是“國(guó)家在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。”在隨后的憲法修正案中將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容加入憲法，這就使得二者趨向于一致，這種修憲方式的優(yōu)勢(shì)在于憲法的修改能夠適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，可以在一定程度上避免違憲的爭(zhēng)論。

此外，黨章的修改模式影響了我國(guó)憲法的修改模式。在黨的十二大之前，歷次的黨章修改都是通過(guò)大修的方式進(jìn)行修改，通過(guò)新的黨章《中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)關(guān)于〈中國(guó)共產(chǎn)黨章程〉的決議》指出“這一新黨章自通過(guò)之日起生效。”①夏利彪：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章及歷次修正案文本匯編》，法律出版社，2016年，第260頁(yè)。至黨的十三大之后，黨章的歷次的修改均被稱為《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》，這一修改模式直接為現(xiàn)行憲法所承襲。從1954年憲法至今，一共制定了四部憲法，在1979年和1980年以決議的方式對(duì)憲法進(jìn)行了部分修改，部分修改非常直觀，哪些內(nèi)容進(jìn)行了修改，一目了然，其缺點(diǎn)是“需要重新公布憲法，增加了憲法修改的頻率，損害了憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性”②伊士國(guó)：《我國(guó)現(xiàn)行憲法修改制度的評(píng)析及其完善》，《政法論叢》，2013年第3期。。通過(guò)憲法修正案方式進(jìn)行修改，能夠避免全部修改式的大幅度變化，并且不需要重新公布憲法，可以在一定程度上保證憲法的權(quán)威性。“對(duì)憲法的修改所采用的方式體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)對(duì)憲法所秉持的基本態(tài)度、對(duì)是否真正選擇憲法生活的基本態(tài)度，特別是對(duì)憲法作為調(diào)整社會(huì)基本關(guān)系的法規(guī)范的基本態(tài)度，從一個(gè)側(cè)面也反映著一個(gè)社會(huì)的文化價(jià)值選擇。”③胡錦光：《中國(guó)現(xiàn)行憲法修改方式之評(píng)析》，《法商研究》，2012年第3期。修正案技術(shù)的采用體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)憲法的重視，通過(guò)增強(qiáng)憲法的穩(wěn)定性來(lái)樹立民眾的憲法觀念。

四、黨章總綱修改與憲法變遷模式產(chǎn)生的原因分析及評(píng)價(jià)

如上文分析，黨章修改對(duì)憲法的變遷影響非常大，從憲法的根本任務(wù)的規(guī)定、國(guó)家的路線方針政策的確立均體現(xiàn)了二者高度的一致性，上述憲法修改模式存在于我國(guó)政治實(shí)踐中，能夠長(zhǎng)久運(yùn)行證明了這一方式在一定程度上可以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。其主要的原因主要在于執(zhí)政黨的路徑依賴、能夠適應(yīng)情勢(shì)需求同時(shí)也是由于相關(guān)的制度未能激活。

（一）現(xiàn)行黨章總綱修改與憲法變遷模式形成的原因“如果從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我們是自己命運(yùn)的創(chuàng)造者，那么，從短期著眼，我們就是我們所創(chuàng)造的觀念的俘虜”④[英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，第11頁(yè)。從革命時(shí)期到社會(huì)主義建設(shè)和改革時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨形成了一系列的實(shí)現(xiàn)自己政策目標(biāo)的方式。這些方式在我國(guó)的制度演進(jìn)中同樣廣泛存在，執(zhí)政黨的重要的方針、政策以及國(guó)家任務(wù)多在黨章和憲法中有體現(xiàn)。所遵循的基本路徑可以簡(jiǎn)單的概括為“提出政策 黨代會(huì)上進(jìn)入黨章 進(jìn)入憲法”。如黨的十二大黨章一改之前的階級(jí)斗爭(zhēng)路線，將國(guó)家工作的重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，這也直接體現(xiàn)于現(xiàn)行憲法之中。它體現(xiàn)了我們黨對(duì)于憲法的重視，意欲通過(guò)國(guó)家根本法的形式來(lái)確定黨在一定時(shí)期內(nèi)的路線、根本方針及奮斗的重點(diǎn)。這種方式在新中國(guó)第一部憲法制憲者的憲法觀念中就有較為明確地體現(xiàn)，毛澤東主席指出：“我們現(xiàn)在要……為建設(shè)一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而奮斗。這個(gè)憲法就是為這個(gè)目的而寫的。”既然憲法的目的是為建設(shè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而寫的，那么這就不可避免地體現(xiàn)執(zhí)政黨為實(shí)現(xiàn)這一目的而制定的政策。

此種模式在以后的憲法修改中多有體現(xiàn)，彭真同志在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》中即指出：“撥亂反正的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略方針，就是把國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，一切工作都要圍繞這個(gè)重點(diǎn)，為這個(gè)重點(diǎn)服務(wù)。……把這個(gè)方針記載在憲法中，是十分必要的。”①彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》，1982年第20期。2004年修改憲法之時(shí)，時(shí)任副委員長(zhǎng)王兆國(guó)在總結(jié)過(guò)去一段時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)后指出修憲的目的是：“使憲法更加完善，更加適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的要求，更加能夠發(fā)揮憲法作為國(guó)家的根本法的作用。”②王兆國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，《中國(guó)人大》，2004年第6期。在2018年的憲法修改中，王晨副委員長(zhǎng)在修憲草案說(shuō)明中指出：十八大以來(lái)“黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。”十九大以來(lái)形成提出了一系列重大政治論斷，確立了新的指導(dǎo)思想，確立了新的奮斗目標(biāo)“對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展具有重大指導(dǎo)和引領(lǐng)意義。”因此有必要“把黨和人民在實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過(guò)國(guó)家根本法確認(rèn)下來(lái)，使之成為全國(guó)各族人民的共同遵循，成為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)、各方面工作的活動(dòng)準(zhǔn)則。”

這一方式在我國(guó)的四部憲法和多次憲法修正案中均有體現(xiàn)，從一定意義上而言體現(xiàn)了我們黨對(duì)于憲法在治國(guó)理政中作用的認(rèn)識(shí)，意圖通過(guò)憲法這一最高規(guī)范使黨在一定時(shí)期內(nèi)的奮斗目標(biāo)，形成的理論成果具有最高法律效力，“使之成為全國(guó)各族人民的共同遵循”。

僅有修改方式上的一致性難以解釋我國(guó)緣何長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持這一憲法修改方式，法學(xué)意義上的理念都應(yīng)當(dāng)可以關(guān)照現(xiàn)實(shí)、為現(xiàn)實(shí)服務(wù)。因此，這一修憲方式對(duì)我國(guó)憲法發(fā)展應(yīng)當(dāng)有其積極作用。梅因曾言：“法律是穩(wěn)定的；而我們所談到的社會(huì)是進(jìn)步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮小的快慢程度。”③[英]梅因：《古代法》，沈景一譯，商務(wù)印書館，2005年，第17頁(yè)。縮小這一“缺口”的理想方式是通過(guò)及時(shí)的修改憲法，但是，作為一國(guó)根本的規(guī)范，憲法變動(dòng)過(guò)于頻繁難以樹立憲法的權(quán)威，難以形成穩(wěn)定的憲法秩序。因此，通過(guò)憲法解釋的方法來(lái)保持憲法和社會(huì)發(fā)展一致性是較為理想的選擇，但是，我國(guó)的憲法解釋基本付之闕如，沒(méi)有發(fā)揮其必要的作用。所以，當(dāng)下使憲法和社會(huì)現(xiàn)實(shí)保持一致的主要路徑依然是修憲。

在改革時(shí)期，國(guó)家和社會(huì)情勢(shì)均處于急劇變化的時(shí)刻，制憲者難以預(yù)料到各種情況，對(duì)于具有濃厚“改革憲法”色彩的我國(guó)憲法而言更是如此。改革過(guò)程中隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)難以預(yù)料的情形，保證改革的順利進(jìn)行，同時(shí)使改革的整體方向不偏離憲法的軌道就需要一種機(jī)制進(jìn)行保障，使二者在一定范圍內(nèi)和諧一致。因此在大變革時(shí)代，相對(duì)“靜止”的憲法勢(shì)必要和社會(huì)保持一定程度契合度，否則極有可能在憲法解釋缺位的情況下出現(xiàn)憲法危機(jī)。從我國(guó)憲法修改經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往是執(zhí)政黨的政策發(fā)生調(diào)整，對(duì)社會(huì)某些問(wèn)題認(rèn)識(shí)深化，而需要調(diào)整憲法的規(guī)定。這一方法可歸結(jié)為政策的變化導(dǎo)致黨章的修改進(jìn)而引起憲法的變動(dòng)，但是作為一種次優(yōu)的選擇在保證黨的政策和憲法規(guī)定一致的情況下依然具有相應(yīng)的合理性。

依照我國(guó)憲法第六十四條的規(guī)定，憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。實(shí)踐中這一制度設(shè)計(jì)并未完全得到落實(shí)，現(xiàn)行憲法頒布后的五次修改憲法均是以黨中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》的形式發(fā)起憲法修改程序，鮮有憲法規(guī)定的主體主動(dòng)提出憲法修改建議。并且這一修憲方式已經(jīng)得到官方確認(rèn)，認(rèn)為這一修憲方式是“符合憲法精神，行之有效的”具體方式是“先形成《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議（草案）》，經(jīng)黨中央全會(huì)審議和通過(guò)；再依法形成《中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）》，由全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議和通過(guò)。”具體流程為：中央決定啟動(dòng)憲法修改程序（成立憲法修改小組）→組織調(diào)研討論→中央政治局審議修憲建議草案→就草案進(jìn)一步征求意見(jiàn)→中央全會(huì)審議通過(guò)→中共中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出《建議》→全國(guó)人大常委會(huì)擬定并提交《憲法修正案（草案）》→全國(guó)人大審議通過(guò)。這一修憲方式從“八二憲法”頒布至今一直在實(shí)踐中運(yùn)作，而憲法規(guī)定的五分之一以上的全國(guó)人大代表提議修改的方式并未有效行使。執(zhí)政黨對(duì)于修憲的把握和啟動(dòng)從某種程度上而言已經(jīng)形成了具有中國(guó)特色的憲法慣例。因此，在相關(guān)的制度設(shè)計(jì)有待激活的情況下，現(xiàn)有的實(shí)踐模式也是一種可行的選擇。

（二）黨章總綱修改與憲法變遷模式評(píng)析我們國(guó)家的建政模式區(qū)別于西方的大多數(shù)國(guó)家，西方國(guó)家一般是先有現(xiàn)代國(guó)家的建立而后出現(xiàn)政黨，這就使得其制度的發(fā)展和完善具有較強(qiáng)的內(nèi)生性，制度演進(jìn)往往不是強(qiáng)力推進(jìn)的結(jié)果，而是事物發(fā)展的必然趨勢(shì)使然。這就和我國(guó)的情況不同，我國(guó)是建黨在先建國(guó)在后的發(fā)展路徑，政黨建立在前，在先進(jìn)的政黨領(lǐng)導(dǎo)之下通過(guò)民族民主革命成功建政，進(jìn)而制憲，在此基礎(chǔ)上形成完善的規(guī)則體系。歷經(jīng)70年的發(fā)展，我國(guó)的各方面具有較大的發(fā)展，制度也有很大的改進(jìn)。但是作為后發(fā)國(guó)家，總體而言我國(guó)的發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走，并且近代以降的中國(guó)由于特殊的國(guó)情無(wú)法孕育出類似于西方社會(huì)的強(qiáng)大社會(huì)組織，進(jìn)而依靠社會(huì)組織和公民自身來(lái)完成社會(huì)轉(zhuǎn)型，如此就導(dǎo)致“在中國(guó)這樣一個(gè)沒(méi)有現(xiàn)代化社會(huì)基礎(chǔ)和現(xiàn)代階級(jí)力量的社會(huì)，（需要）通過(guò)政黨的整合，迅速建立一個(gè)能夠擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化發(fā)展和建構(gòu)民主共和的主體力量。”①林尚立：《中國(guó)政黨制度與國(guó)家建設(shè)》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2009年第9期。從而快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化。因此，我國(guó)憲法的這種發(fā)展模式和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家建設(shè)和發(fā)展路徑一脈相承，通過(guò)先進(jìn)的政黨的探索，發(fā)展出符合國(guó)情、反映客觀實(shí)際的規(guī)律，進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐運(yùn)作，以促進(jìn)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。憲法的發(fā)展路徑與此類似，通過(guò)制度實(shí)驗(yàn)，形成穩(wěn)定并且能全面鋪開的規(guī)則，進(jìn)而在必要之時(shí)形成根本法上的規(guī)范。從實(shí)踐效果而言，這一運(yùn)作模式在一定程度上是能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求的，改革開放以來(lái)的社會(huì)發(fā)展也能證明這一論斷。

但是，一國(guó)立憲蘊(yùn)含著憲法能夠?qū)嵤┑钠诖鳛槿嗣褚庵镜募畜w現(xiàn)和各種利益匯集的最終表現(xiàn)，憲法的規(guī)定理應(yīng)是最為審慎的。從憲法的規(guī)定和憲法實(shí)施的角度而言，按憲法的規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)或者一定條件的全國(guó)人大代表來(lái)提出修憲建議并最終形成憲法修正案乃是最佳的運(yùn)作模式。但是既有的運(yùn)作模式的存在導(dǎo)致憲法規(guī)定的制度并未得到有效實(shí)施。現(xiàn)行的修憲模式雖然能夠在一定程度上適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，但終究存在壓縮既有的制度空間的可能。一般來(lái)說(shuō)，如果存在既有的制度空間，就應(yīng)該在可能的情況下發(fā)揮既有制度的最大效果，而不是在制度之外去發(fā)展慣例或習(xí)慣。一方面是長(zhǎng)期以來(lái)的慣性使然，另一方面恐怕也和現(xiàn)有制度的無(wú)法有效落實(shí)有關(guān)，雖然憲法規(guī)定的修憲提議的主體是全國(guó)人大常委會(huì)和五分之一以上的全國(guó)人大代表，但實(shí)踐做法是經(jīng)由中共中央的建議，全國(guó)人大常委會(huì)提起憲法修改建議，這可以看作是全國(guó)人大常委會(huì)行使職權(quán)的一個(gè)體現(xiàn)。但是，五分之一的全國(guó)人大代表從未行使這一權(quán)力，一方面這一條件較高，以我國(guó)近三千人規(guī)模的人民代表大會(huì)，五分之一的就近六百人，人數(shù)要求方面相對(duì)較高，超過(guò)了許多國(guó)家的議會(huì)總?cè)藬?shù)。此外，從數(shù)量上看要求較為嚴(yán)格。此外，我國(guó)的實(shí)行的是按照選舉單位組成代表團(tuán)的運(yùn)作模式，而代表團(tuán)基本上以省級(jí)行政區(qū)為單位，從全國(guó)人大官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)可以看出十三屆全國(guó)人大代表組成人員上，各個(gè)省級(jí)代表團(tuán)的人數(shù)沒(méi)有超過(guò)六百人的，人數(shù)較多的廣東省以及河南省代表的人數(shù)均不超過(guò)兩百，加之全國(guó)人大會(huì)期較短，在短期內(nèi)顯然難以和其他代表團(tuán)達(dá)成意欲修憲的共識(shí)。此外兼職代表制的制度設(shè)定，使全國(guó)人大代表更多的時(shí)候是在履行自己的本職工作。上述種種因素導(dǎo)致我國(guó)的憲法修改在啟動(dòng)程序方面，法定的主體處于缺位的狀態(tài)。

因此，激活憲法規(guī)定的憲法修改提議主體依法行使職權(quán)，使憲法修改的提議主體能夠更多地參與到修憲程序之中是必由之路。

五、完善我國(guó)憲法修改方式的路徑

如上文分析，我國(guó)現(xiàn)行的黨章與憲法的這種互動(dòng)模式在一定程度上適應(yīng)了發(fā)展的需要，滿足了對(duì)規(guī)則完善的需求。但是，這一制度存在擠壓現(xiàn)有制度空間的可能，并且憲法規(guī)定的修憲提議主體門檻過(guò)高，在事實(shí)上形成了憲法規(guī)定的一定條件的人大代表提議修憲的障礙。因此，要形成不同主體的良性互動(dòng)模式需要制度地完善和觀念地轉(zhuǎn)變。

（一）制定憲法修改程序法從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)“憲法實(shí)施的具體方式確實(shí)主要是通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定具體的法律來(lái)實(shí)施的。”①林來(lái)梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實(shí)施形態(tài)》，《比較法研究》，2014年第4期。尤其是在直接的憲法實(shí)施尚須加強(qiáng)的情況下，通過(guò)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定有關(guān)憲法實(shí)施的法律是現(xiàn)實(shí)的選擇。從現(xiàn)有的立法來(lái)看，關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其職權(quán)方面的基本法律包括《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《法院組織法》以及《檢察院組織法》等，這些法律為憲法相關(guān)制度的完善和落實(shí)提供了較為完善的規(guī)則。循此路徑，我國(guó)憲法規(guī)定的相關(guān)制度若要想運(yùn)行的良好，制定相關(guān)的實(shí)施法律將是可供選擇的方法之一。因此，考慮到我國(guó)制度實(shí)踐的特性，制定一部憲法修改程序法將會(huì)在一定程度上激活相關(guān)制度設(shè)計(jì)。可以規(guī)定憲法修改程序的提起主體，針對(duì)不同的事項(xiàng)提起的程序和人數(shù)，符合法定條件主體的修憲提議如何接受、接收后的處理、憲法修正案草案的擬定、全國(guó)人大對(duì)修憲議案的表決以及通過(guò)、憲法修正案如何公布等事項(xiàng)做出具體規(guī)定。

（二）對(duì)憲法進(jìn)行必要的修改，適當(dāng)放寬修憲提議的主體條件對(duì)比域外的規(guī)定，我國(guó)修憲的提議主體條件要求較為嚴(yán)格，例如《波蘭憲法》第255條規(guī)定的可以提出憲法修正案的主體是：五分之一的眾議員、參議院或者共和國(guó)總統(tǒng)；《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第134條規(guī)定的憲法修改提議主體包括總統(tǒng)、聯(lián)邦委員會(huì)、國(guó)家杜馬、聯(lián)邦政府、聯(lián)邦主體立法機(jī)（代表機(jī)關(guān)）以及五分之一的聯(lián)邦委員會(huì)成員或五分之一國(guó)家杜馬代表；《葡萄牙憲法》第285條規(guī)定議員有修憲建議權(quán)②《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)：《世界各國(guó)憲法》，中國(guó)檢察出版社，2008年，第43頁(yè)。。從上述國(guó)家的憲法規(guī)定來(lái)看，修憲提議的主體較為多元，有的國(guó)家和我國(guó)的規(guī)定一樣，都是五分之一的代表（議員）可以提出憲法修改建議，但是考慮到代議機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)和代議機(jī)關(guān)不同的運(yùn)作模式，我國(guó)的條件相對(duì)而言更加嚴(yán)格，以代表團(tuán)為單位的活動(dòng)方式使得更難以達(dá)到五分之一的人數(shù)。因此，基于我國(guó)人大制度的特性，可以考慮做如下修改：第一、兩個(gè)以上代表團(tuán)享有提議權(quán)，這樣一方面可以降低人數(shù)要求（十分之一左右的人數(shù)），另一方面可以使得代表團(tuán)的作用得到發(fā)揮；第二、由省級(jí)人大常委會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)建議對(duì)憲法進(jìn)行修改，最終的提議權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)掌握。這一方式可以視為一種柔性的憲法修改提議方式，人大常委會(huì)作為人大的常設(shè)機(jī)關(guān)會(huì)期更長(zhǎng)、對(duì)相關(guān)問(wèn)題的掌握可能更為全面，賦予省一級(jí)的人大常委會(huì)相應(yīng)的權(quán)力可能對(duì)于實(shí)踐有所助益。這樣可以在最大限度尊重既有制度的前提下擴(kuò)大相關(guān)主體的權(quán)限，使憲法規(guī)定的修憲提議主體能夠真正發(fā)揮自己的作用。

（三）促使法定修憲提案主體行使職權(quán)我國(guó)的每一次修憲都由黨中央親自掌舵，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于從憲法修改動(dòng)議至起草直至最終的憲法修正案草案的通過(guò)。這一方式從其有利之處而言是能夠使黨的意志貫穿于憲法制定和憲法修改的始終，也可以使黨的根本意志通過(guò)法定方式最終成為國(guó)家意志，進(jìn)而可以通過(guò)國(guó)家這一途徑實(shí)現(xiàn)黨的主張。于其不利之處而言是可能導(dǎo)致憲法規(guī)定的既有的制度無(wú)法發(fā)揮其作用，使相關(guān)的憲法規(guī)定成為具文。

因此，從制憲進(jìn)而能夠有效落實(shí)憲法的角度而言，憲法的相關(guān)規(guī)定能夠得到落實(shí)是其題中之意。從我國(guó)憲法發(fā)展史上看，“五四憲法”并未規(guī)定憲法修改的提案主體，僅規(guī)定“憲法的修改由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二的多數(shù)通過(guò)”，“七五憲法”和“七八憲法”對(duì)于憲法提案主體和憲法修正案的通過(guò)程序均未規(guī)定，至1982年制憲之時(shí)，明確規(guī)定了憲法修改的提案主體和憲法修改的程序。這其中蘊(yùn)含了當(dāng)時(shí)的修改憲法的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于完善憲法修改程序的期許和要求，因此，要想使憲法規(guī)定的制度得到落實(shí)，由其法定主體提起修改憲法而由黨中央作出最終的政治決斷也是合理的選擇。一方面，憲法十分重要，理應(yīng)由作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)其做最終的把握，另一方面，憲法也應(yīng)該進(jìn)入生活之中，否則看似高高在上的憲法一旦遠(yuǎn)離民眾，無(wú)法進(jìn)入人民的日常生活將不利于憲法的實(shí)施和公民憲法觀念的培育，由人大代表來(lái)提議修改憲法也是促使憲法進(jìn)入人民日常生活的途徑之一。因此，必要的制度激活的前提是能夠轉(zhuǎn)變既有的觀念。

六、余論

漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》開篇就提出這樣一個(gè)問(wèn)題“人類社會(huì)是否真正能夠通過(guò)深思熟慮和自由選擇來(lái)建立一個(gè)良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來(lái)決定他們的政治組織。”①[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書館，2009年，第3頁(yè)。立憲充滿了我國(guó)立憲者對(duì)于建立良好政府的期許，我們一方面要重視對(duì)于憲法本身的研究，另一方面也要關(guān)注憲法文本之外的因素。從《共同綱領(lǐng)》至今的憲法在制定和修改方面無(wú)一不受到執(zhí)政黨政策和黨章總綱的深刻影響，“依據(jù)憲政的一般理論，由一個(gè)制憲權(quán)統(tǒng)攝并且由一個(gè)同質(zhì)的政治體制所運(yùn)行的憲法修改，無(wú)論是全面修改還是部分修改，前后憲法之間應(yīng)該保持一種傳統(tǒng)的接續(xù)關(guān)系，這也是由修憲權(quán)本身的邊界所決定的。”②秦前紅：《“八二憲法”與中國(guó)憲政的發(fā)展》，《法學(xué)》，2012年第11期。無(wú)論我國(guó)的憲法如何變化，制憲權(quán)的主體均是一致的，這就使得我國(guó)憲法“作為憲法實(shí)質(zhì)的根本政治決斷”并未發(fā)生根本變化。局限于憲法文本，忽視黨章總綱與憲法規(guī)定的根本一致性，忽視黨章對(duì)憲法的影響會(huì)使我們對(duì)于我國(guó)憲法的把握只能是片面的，這就要求我們?cè)诶斫庵袊?guó)憲法實(shí)質(zhì)之時(shí)要同時(shí)關(guān)注憲法和憲法文本之外的因素。

本文粗略地勾勒出黨章總綱對(duì)于我國(guó)憲法品質(zhì)的塑造，黨章總綱修改對(duì)我國(guó)憲法發(fā)展的影響。隨著社會(huì)的進(jìn)步，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于憲法的認(rèn)識(shí)逐步深化，依憲治國(guó)已經(jīng)成為全黨和全國(guó)的共識(shí)，黨章修訂之后進(jìn)行的憲法修改表明了執(zhí)政黨對(duì)于憲法地位的認(rèn)識(shí)，也體現(xiàn)了黨的執(zhí)政思維從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變①?gòu)埞鹩ⅰ⑺魏４海骸吨袊?guó)共產(chǎn)黨行憲能力研究》，人民出版社，2017年，第172頁(yè)。。同時(shí)，從最高領(lǐng)導(dǎo)層的論述可以看出憲法對(duì)于治國(guó)理政、確立國(guó)家發(fā)展方向、保障人民權(quán)利方面的獨(dú)特作用。這種觀念地轉(zhuǎn)變將會(huì)借助執(zhí)政黨的執(zhí)行力和政治權(quán)威，進(jìn)而有利于促進(jìn)我國(guó)憲法的實(shí)施，使紙面之法能變成行動(dòng)中的法。

當(dāng)然，黨章對(duì)憲法的這種影響模式有其一定的負(fù)面影響，首先是導(dǎo)致修憲頻繁，從我國(guó)修憲的內(nèi)容來(lái)看，歷次的修改多是關(guān)于國(guó)家政策的修訂②殷嘯虎、房保國(guó)：《論“政策性修憲”與“制度性修憲”》，《法學(xué)論壇》，2000年第2期。，以至有的學(xué)者甚至提出一般的國(guó)家政策不宜進(jìn)入憲法③張千帆：《憲法不應(yīng)該規(guī)定什么》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第3期。。這種黨章修改必然導(dǎo)致憲法修改的修憲模式有使我國(guó)憲法淪為語(yǔ)義憲法之嫌④[美]卡爾·羅文斯坦：《現(xiàn)代憲法論》，王鍇、姚鳳梅譯，清華大學(xué)出版社，2017年，第106～107頁(yè)。。修改過(guò)于頻繁不利于憲法權(quán)威的樹立，須知憲法權(quán)威的樹立絕非一朝一夕之功，“一國(guó)憲法要建立權(quán)威，要漸進(jìn)累積出一種憲法傳統(tǒng)，而且這種傳統(tǒng)還要嵌入全體社會(huì)大眾的心理之中，變成社會(huì)大眾的一種根深蒂固的信仰。”⑤秦前紅：《“八二憲法”與中國(guó)憲政的發(fā)展》，《法學(xué)》，2012年第11期。修憲次數(shù)過(guò)多難以形成穩(wěn)定的憲法文化，進(jìn)而影響人民對(duì)于憲法的信仰。此外，黨章總綱內(nèi)容的變遷后直接移植進(jìn)憲法之中，容易給人們?cè)斐傻挠∠笫屈h章是憲法之上的規(guī)范，是憲法之外的高級(jí)規(guī)范⑥[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館，2013年，第193頁(yè)。。從目前的實(shí)踐來(lái)看，黨章總綱和憲法之間基本為一種單向的影響關(guān)系。⑦高其才：《當(dāng)代中國(guó)憲法中的習(xí)慣》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第1期。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)家的政治與政策決定回因不同政黨的執(zhí)政而調(diào)整，但基本上仍不能偏離憲法基本國(guó)策規(guī)定的大方向。”⑧許育典：《憲法》，臺(tái)灣元照出版有限公司，2011年，第439頁(yè)。雖然我國(guó)并無(wú)因政黨的不同而導(dǎo)致政策變化的問(wèn)題，但是執(zhí)政黨政策的調(diào)整依舊是常態(tài)。如何構(gòu)建黨章總綱和憲法之間的良性互動(dòng)制度，使黨的政策與憲法規(guī)定一致是無(wú)法回避的課題。這一良性制度的形成和完善恐怕還得依靠憲法實(shí)施機(jī)制的運(yùn)作，在憲法實(shí)施中將執(zhí)政黨黨章的綱領(lǐng)和憲法的綱領(lǐng)性條款統(tǒng)一，在憲法體系內(nèi)部整合，進(jìn)而形成黨章總綱與憲法之間良性的、可預(yù)期的運(yùn)作模式。