薦讀《濤似連山噴雪來-薛濤解析中國式環(huán)保PPP》

文 /郭 艷

《濤似連山噴雪來》！寒冷的冬季里光是看到這個(gè)書名，整個(gè)人都會(huì)精神起來。關(guān)于PPP的話題從幾年前就沒斷過，但近兩年有些不冷不熱。在E20論壇上邂逅了這本沉甸甸的書，又勾起我們對(duì)PPP當(dāng)初火熱的記憶。

PPP并非新鮮詞。上世紀(jì)80年代我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域就引入BOT模式，如深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目。緊接的90年代，以特許經(jīng)營和PPP為代表的基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資模式在中國方興未艾。2014年9月之后，我國開始全面推廣PPP模式，并出臺(tái)了一系列政策措施支持PPP在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的大力推進(jìn)。2017年3月，我國首批4個(gè)PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目發(fā)行成功。

目前，市場(chǎng)上對(duì)于PPP的定義有多種，如公私伙伴關(guān)系、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、公共民營合作制等。簡(jiǎn)言之，PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，指政府Public與私人Private之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”伙伴合作關(guān)系。PPP優(yōu)勢(shì)在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。政府公共部門與私人部門的主體合作，實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能?；谥袊厣膰?，對(duì)private一詞的翻譯曾經(jīng)有很長時(shí)間的爭(zhēng)議，最終確定為“社會(huì)資本”，繞開了國企民企的屬性。當(dāng)然，在本書的三大關(guān)系中也可以看到，這個(gè)特殊性對(duì)國外PPP模式在中國實(shí)際落地時(shí)也產(chǎn)生了深刻的影響。

《濤似連山噴雪來》一書針對(duì)我國“十八大”之后環(huán)保PPP模式的現(xiàn)狀及發(fā)展特征進(jìn)行分析總結(jié)，從歷史發(fā)展結(jié)合全局的眼光出發(fā)化繁為簡(jiǎn)，將相對(duì)復(fù)雜的概念，以理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式展現(xiàn)在讀者面前，通過“環(huán)保九宮格”、“四分類法”等深入淺出的表述，將中國的PPP，尤其是環(huán)保PPP領(lǐng)域的獨(dú)特思想進(jìn)行發(fā)表。同時(shí)，書中還將歷年對(duì)PPP熱點(diǎn)或焦點(diǎn)問題的討論、案例和分析進(jìn)行了匯總歸納，提出了生態(tài)環(huán)保未來發(fā)展的方向。

本書共有五章。第一章講的是“迅速認(rèn)知環(huán)保產(chǎn)業(yè)和對(duì)中國式PPP”。筆者感興趣的是本章后面六個(gè)附錄中的《薛濤談城市黑臭水體治理的PPP探索》以及《市政環(huán)保領(lǐng)域PPP推進(jìn)的六大障礙》，具體原因請(qǐng)讀者親自閱讀。值得點(diǎn)贊的是附錄中除了第二、第六篇是以印刷形式呈現(xiàn)給讀者以外，其他都以二維碼方式讓讀者直接用手機(jī)閱讀，非常便捷高效。

在第二章，作者追本溯源地解析了PPP2.0的熱點(diǎn)問題，分析了當(dāng)前的市政環(huán)保PPP分類不盡合理之處，引入 “E20市政環(huán)保PPP四分類”理論，并從“經(jīng)營、運(yùn)營和維護(hù)績效”三個(gè)維度做了深入判斷和分析。本章將環(huán)保產(chǎn)業(yè)與PPP的結(jié)合點(diǎn)進(jìn)行闡述，分析了PPP在環(huán)保不同領(lǐng)域中的機(jī)遇、影響及應(yīng)用，提出了中國特色環(huán)保PPP對(duì)企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性思考。

第三章聚焦于環(huán)保PPP的關(guān)鍵要點(diǎn)上。環(huán)保PPP的健康發(fā)展，不僅需要科學(xué)分類、合理施策，還要在實(shí)操上掌握重點(diǎn)，處理好其在項(xiàng)目的可行性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績效考核、付費(fèi)機(jī)制以及項(xiàng)目融資等關(guān)鍵性問題，這些都是環(huán)保PPP共性的核心所在。本章主要內(nèi)容就是對(duì)這些核心問題的歸納和總結(jié)。

水務(wù)是環(huán)保領(lǐng)域中最先熱門和受關(guān)注的，也是最早的PPP項(xiàng)目領(lǐng)域。因此在第四章里，首先從水務(wù)的行業(yè)背景、設(shè)計(jì)要點(diǎn)、案例分析角度詳細(xì)介紹了市政供水、市政污水處理、村鎮(zhèn)污水、供排水一體化，園區(qū)污水治理、污泥處理處置、水環(huán)境綜合治理等PPP項(xiàng)目的運(yùn)營情況。其次，本章還針對(duì)固體廢物產(chǎn)業(yè)從末端處置到前端環(huán)衛(wèi)的全流程領(lǐng)域的PPP做了逐一分析,包括：以焚燒發(fā)電為主的生活垃圾處理、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)、垃圾分類、餐廚垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理、靜脈產(chǎn)業(yè)園等領(lǐng)域的PPP，此外還對(duì)部分固廢細(xì)分領(lǐng)域不適用PPP模式作出了說明，例如土壤修復(fù)中以施工為主的商業(yè)模式無法適用等。

工業(yè)源固廢處理的服務(wù)主體和客體均為企業(yè)，屬于純商業(yè)領(lǐng)域，不適用PPP模式。而生活源固廢處理則帶有很強(qiáng)的市政公用屬性，一般由政府負(fù)責(zé)直接管理及處理處置，是固廢PPP模式應(yīng)用的最主要場(chǎng)景。但值得注意的是，生活源固廢的管理分為兩部分，即由城市綜合管理部門負(fù)責(zé)清運(yùn)、處置的“環(huán)衛(wèi)網(wǎng)”，以及目前主要由拾荒者進(jìn)行收集回收并已經(jīng)形成完整上下游鏈條的“回收網(wǎng)”。作者指出，在實(shí)際的工作中，“環(huán)衛(wèi)網(wǎng)”負(fù)責(zé)的固廢收集運(yùn)輸處理是城市基本功能的保障，具有較強(qiáng)的公共服務(wù)屬性，適宜使用PPP（BOT為主）的模式建設(shè)、運(yùn)營處置設(shè)施，如生活垃圾焚燒廠、餐廚垃圾處理廠以及環(huán)衛(wèi)服務(wù)等；但“回收網(wǎng)”中的絕大部分經(jīng)過歷史形成純商業(yè)領(lǐng)域，無法采用PPP模式，如廢舊塑料、廢棄家電拆解廠等，兩網(wǎng)融合推進(jìn)中的難點(diǎn)也恰在于此。而PPP最早發(fā)端于末端的生活垃圾處理的市場(chǎng)化（BOT，特許經(jīng)營），現(xiàn)在已經(jīng)向前覆蓋到前端的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)、垃圾分類等環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化。正是固廢各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的市場(chǎng)空間逐步釋放，從而與PPP模式的融合逐漸加深，這有力助推了固廢產(chǎn)業(yè)近年來快速健康地發(fā)展。

生態(tài)是生存之基，環(huán)境是發(fā)展之本。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。”黨中央已經(jīng)將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局， “綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”也提出生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)屬性，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化指明了方向。我國生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。

《濤似連山噴雪來》的最后一章是從環(huán)保（公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制改革）和生態(tài)（資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化）兩個(gè)維度對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域市場(chǎng)化做出一些趨勢(shì)研判，為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域可持續(xù)資金來源的解決提供參考。作者針對(duì)四大PPP項(xiàng)目類型的出資來源分別進(jìn)行檢視，引出生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值導(dǎo)入的問題，明確指出推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展必須要啟用商業(yè)思維，讓人們看到投資自然也可以成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，可以獲得豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。而要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏，就要為生態(tài)資源定價(jià)，將生態(tài)資源的隱性成本到經(jīng)濟(jì)價(jià)值之中，使生態(tài)資源變成生態(tài)資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)綠水青山與金山銀山的融合。

當(dāng)前雖然從國際到國內(nèi)對(duì)于PPP的理解還沒有達(dá)成一致，但我們?nèi)匀豢梢詮闹锌偨Y(jié)出PPP的一些共同特征：首先，政府和私人部門之間是合作關(guān)系，關(guān)系對(duì)等，是平等的法律主體。其次，雙方在利益上共享。最后，項(xiàng)目合作過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。從我國PPP的發(fā)展實(shí)踐來看，PPP的意義并不僅僅體現(xiàn)在它的融資功能上，最重要的一點(diǎn)，PPP是一種新型的公共治理模式，是國家治理模式的創(chuàng)新。只要能夠合理利用，PPP將會(huì)成為應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所遇到問題的重要機(jī)制。

《濤似連山噴雪來》共有三位作者，均是在我國環(huán)保PPP領(lǐng)域征戰(zhàn)多年的“戰(zhàn)士”。第一作者薛濤現(xiàn)任E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，正在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士， 20世紀(jì)90年代初期他曾負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，在該領(lǐng)域積累了12年的環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目及5年市場(chǎng)戰(zhàn)略咨詢的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)保企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)有著深入的洞察。第二作者湯明旺曾任E20PPP中心總監(jiān)，專注于政府咨詢和政策研究近10年。第三作者李曼曼曾任北京大學(xué)林肯研究院在城市發(fā)展與土地政策研究中心政策研究員，現(xiàn)任E20研究院PPP中心研究員。

正如生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任吳舜澤在序中所言：本書不但可以作為環(huán)保企業(yè)參與PPP的指南，還可以作為政府和研究機(jī)構(gòu)了解生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目的參考。