論國(guó)際氣候變化法之強(qiáng)行規(guī)則的確立

王典

摘要：當(dāng)代國(guó)際氣候變化法體系存在整體強(qiáng)制約束力較低的問(wèn)題。面對(duì)本世紀(jì)全球氣候變化的巨大挑戰(zhàn)，只有部分國(guó)際氣候變化法擁有強(qiáng)行法的地位與效力，才能確保全球減排行動(dòng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。確立國(guó)際氣候變化法的強(qiáng)行規(guī)則，存在識(shí)別與公認(rèn)的困難。合理界定國(guó)際氣候變化法中強(qiáng)行法的范圍，完善國(guó)際氣候變化法的遵守與強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，盡快確立全球性氣候變化法的強(qiáng)行法地位，對(duì)解決全球氣候變化問(wèn)題至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：氣候變化;強(qiáng)行法;遵守機(jī)制;強(qiáng)制執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）03-0110-04

聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）2018年的報(bào)告指出，只有進(jìn)行大幅度的減排直至本世紀(jì)中葉做到零排放，才能實(shí)現(xiàn)限制全球升溫較工業(yè)化前水平低于2°C的最低目標(biāo)。行動(dòng)各方拖延會(huì)導(dǎo)致氣候變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)更高。因此，讓國(guó)際氣候變化法更具有強(qiáng)制約束力，發(fā)揮其強(qiáng)行法的作用勢(shì)在必行。

一、國(guó)際氣候變化法的立法現(xiàn)狀

（一）全球性氣候變化法

1.全球性氣候變化法的核心框架

全球性氣候變化法是指締約方眾多、遍及全球大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，具有總的統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用的一系列氣候變化條約、協(xié)定與議定書(shū)等實(shí)在國(guó)際法的總稱。全球性氣候變化法在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的進(jìn)程中起著支柱作用，是國(guó)際法在氣候變化領(lǐng)域的最新拓展。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（1992，后簡(jiǎn)稱《公約》），是全球性氣候變化法律框架的核心與基礎(chǔ)，當(dāng)前已有196個(gè)國(guó)家和1個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織簽署成為締約方。《公約》的最終目的是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上。《公約》是后續(xù)一切相關(guān)國(guó)際條約生成與實(shí)施的基礎(chǔ)，尤其是其原則性規(guī)定——公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、國(guó)家主權(quán)原則、比例原則、預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展原則與國(guó)際合作原則，成為氣候變化國(guó)際法治在規(guī)范層面的核心要義。

《京都議定書(shū)》（1997，后簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》）是全球性氣候變化法律框架的第一次綜合拓展。《議定書(shū)》附件B列出了《公約》附件一國(guó)家的量化減排目標(biāo)，以使其在2008年至2012年承諾期內(nèi)這些氣體的全部排放量從1990年水平至少減少5%。盡管《議定書(shū)》實(shí)施的最終效果差強(qiáng)人意，存在退約與延遲履行的行為，但它終究是國(guó)際氣候變化法治發(fā)展的必經(jīng)階段。《巴黎協(xié)定》（2015，后簡(jiǎn)稱《協(xié)定》），是全球性氣候變化法律框架的第二次綜合拓展與新的里程碑。《協(xié)定》的目的與《公約》之根本目的是相一致的，新時(shí)期的減排最低目標(biāo)是把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2。c之內(nèi)，理想預(yù)期是將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5。c之內(nèi)。《協(xié)定》的核心機(jī)制是在公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則下，充分體現(xiàn)各自能力原則，實(shí)行國(guó)家自主貢獻(xiàn)的編制與通報(bào)。《協(xié)定》讓渡了一定的強(qiáng)制力與確定性從而謀求更廣泛的國(guó)際合作，2020年后《協(xié)定》將全面實(shí)施。

2.歷史上其他應(yīng)對(duì)氣候變化的重要成果

《議定書(shū)》正式生效后，“巴厘路線圖”（2007）是COPl3（《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第十三次締約方大會(huì)的英文縮寫，下同）的重要成果，巴厘行動(dòng)計(jì)劃影響了2007-2012年間《公約》下的長(zhǎng)期合作活動(dòng)，包括共享愿景、減緩、適應(yīng)、技術(shù)與融資。哥本哈根氣候大會(huì)（2009）并未產(chǎn)生有約束力的氣候變化法律成果，為此2009-2012年間主要是進(jìn)行對(duì)《議定書(shū)》的修正并為新一輪全球性減排機(jī)制的確立做鋪墊。《坎昆協(xié)議》（2010）包含了全面的幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的政府間一攬子計(jì)劃，是對(duì)巴厘行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)一步實(shí)施。“德班成果”（2011）是氣候變化談判的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在COPl7上各國(guó)代表對(duì)于2020年后的行動(dòng)遠(yuǎn)景達(dá)成了“實(shí)施路線圖”。《多哈修正案》（2012）是為更好地促使各締約方批準(zhǔn)《議定書(shū)》的第二個(gè)承諾期內(nèi)的量化減排目標(biāo)。

“華沙成果”（2013）是在COPl9上議定，于2015年形成一個(gè)有普遍約束力的氣候變化協(xié)議。同時(shí)華沙氣候變化大會(huì)強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步的議程應(yīng)當(dāng)幫助最貧窮國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，至2014年時(shí)設(shè)立綠色氣候基金以幫助解決行動(dòng)中的資金問(wèn)題。“利馬行動(dòng)宣言”（2014）指出了行動(dòng)各方應(yīng)為實(shí)現(xiàn)1.5℃/2℃的控制全球升溫目標(biāo)而做出努力，在“共同但有區(qū)別且尊重各自能力”的原則下，達(dá)成新的有普遍性約束力的氣候變化協(xié)議。《協(xié)定》于2015年通過(guò)后，各行動(dòng)方關(guān)注的就是進(jìn)一步的實(shí)施、溝通及合作等方面的問(wèn)題。“塔拉諾阿對(duì)話平臺(tái)”（2018）旨在開(kāi)創(chuàng)一種包容的、參與式的、透明的和建設(shè)性的對(duì)話機(jī)制，為COP24做準(zhǔn)備。

（二）區(qū)域氣候變化法缺失

區(qū)域性氣候變化法在全球范圍內(nèi)處于空白狀態(tài)，歐盟、北美、非洲、以及中國(guó)一東盟等重要區(qū)域都沒(méi)有正式的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一氣候變化法。此種國(guó)際法律空白區(qū)域，產(chǎn)生的主要原因是區(qū)域氣候變化法難以確定其締約國(guó)的國(guó)際法權(quán)利與義務(wù)。首先，國(guó)家氣候變化法是立足各自國(guó)情、考慮其實(shí)際行動(dòng)能力的國(guó)內(nèi)單行法，而區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)國(guó)家又都是《公約》與《協(xié)定》的締約方，這兩個(gè)全球性氣候協(xié)議深入影響每個(gè)締約方的國(guó)內(nèi)政策與立法，區(qū)域性氣候變化法容易與普遍性氣候變化法及國(guó)家氣候變化法發(fā)生國(guó)際法律沖突。其次，一個(gè)區(qū)域內(nèi)也難有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家有這樣的意愿與實(shí)力去充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者、組織者與協(xié)調(diào)者。從應(yīng)然上看，區(qū)域性氣候變化法有利于健全國(guó)際氣候變化法體系，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域合作，尤其是碳排放權(quán)交易、聯(lián)合履行與資金技術(shù)支持等方面。但在實(shí)踐中，歐盟采取區(qū)域內(nèi)氣候變化統(tǒng)一政策，而非采取有強(qiáng)制約束力的區(qū)域國(guó)際法形式。實(shí)踐中的這種選擇，是氣候變化政策與法律調(diào)和的結(jié)果，當(dāng)區(qū)域氣候變化立法困難時(shí)，氣候變化政策會(huì)發(fā)揮其積極作用。

（三）雙邊氣候變化合作“軟法”

以中國(guó)的雙邊氣候變化合作為例，《中英氣候變化聯(lián)合聲明》（2014）強(qiáng)調(diào)了締約方應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)國(guó)家自主貢獻(xiàn)，通過(guò)中英氣候變化工作組加強(qiáng)雙邊政策對(duì)話和務(wù)實(shí)合作。《中美氣候變化聯(lián)合聲明》（2014）強(qiáng)調(diào)了中美兩國(guó)2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，建立了中美氣候變化工作組。包括《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》（2015）在內(nèi)，雙邊氣候變化聯(lián)合聲明都強(qiáng)調(diào)了未來(lái)雙邊領(lǐng)域會(huì)加強(qiáng)碳排放交易能力建設(shè)、碳市場(chǎng)建設(shè)、低碳城市建設(shè)、清潔生產(chǎn)技術(shù)、碳捕集利用和封存、低碳技術(shù)等方面的合作。雙邊氣候變化合作盡管多采取聯(lián)合聲明的形式，沒(méi)有強(qiáng)制約束力，但這些“軟法”可以向世界傳遞大國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的積極信號(hào)，推動(dòng)國(guó)際氣候變化法的多層次化發(fā)展。

二、確立國(guó)際氣候變化法強(qiáng)行規(guī)則的困境

（一）國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法識(shí)別困難

《維也納條約法公約》（1969）第53條規(guī)定了一般國(guó)際法強(qiáng)制規(guī)律（絕對(duì)法或強(qiáng)行法）的定義：“國(guó)際社會(huì)整體接受并公認(rèn)為不許損抑且僅有以后具有同等性質(zhì)的一般國(guó)際法規(guī)范方可更改之規(guī)范。”⑥源于國(guó)內(nèi)法概念的“強(qiáng)行法”與“任意法”相對(duì)，延伸至國(guó)際法領(lǐng)域。在國(guó)家交往和人權(quán)領(lǐng)域，強(qiáng)行法的發(fā)展使得國(guó)際法出現(xiàn)了明顯的效力等級(jí)，強(qiáng)行法也在穩(wěn)定國(guó)際秩序、處理全球問(wèn)題中發(fā)揮核心作用。盡管我們可以視條約法公約53條的規(guī)定為強(qiáng)行法的一般定義，但這種定義仍然比較寬泛，缺乏明確的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。例如，“整體接受”是指絕對(duì)多數(shù)的全體接受，還是達(dá)到一定接受比例即可并未明確。“不許損抑”是體現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的普遍履約行為，還是形式上的締約率達(dá)到門檻值即可。《公約》與《協(xié)定》已被全球國(guó)家中的多數(shù)簽署和批準(zhǔn)，但“階段性反對(duì)國(guó)”和“一貫反對(duì)國(guó)”的存在成為確立全球性氣候變化法強(qiáng)行法地位的重要阻礙因素。在京都時(shí)代，附件1國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞和日本等國(guó)家對(duì)《議定書(shū)》持有異議，此時(shí)就不能說(shuō)該氣候協(xié)議為國(guó)際社會(huì)整體接受。美國(guó)自特朗普政府上臺(tái)后，先后退出多項(xiàng)國(guó)際多邊框架，使得當(dāng)前階段的國(guó)際氣候變化法具有不穩(wěn)定性。氣候變化法領(lǐng)域發(fā)展過(guò)程中的階段性阻礙因素使得國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法識(shí)別困難。

（二）國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法公認(rèn)困難

從《公約》到《協(xié)定》的締約國(guó)履約狀況來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家都能完成各自的減排義務(wù)，這實(shí)際上是對(duì)國(guó)際氣候變化法強(qiáng)制約束力的默示承認(rèn)，而一些應(yīng)對(duì)氣候變化的雙邊聯(lián)合聲明、行動(dòng)宣言等則是對(duì)國(guó)際氣候變化法強(qiáng)制約束力的明示承認(rèn)。但對(duì)全球性氣候變化法強(qiáng)制約束力的承認(rèn)，并不意味著國(guó)際氣候變化法的強(qiáng)行法地位得到了國(guó)際社會(huì)公認(rèn)。與國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際海洋法的發(fā)展處境做對(duì)比，國(guó)際法院與國(guó)際海洋法法庭處理這兩個(gè)領(lǐng)域的國(guó)際爭(zhēng)端已有國(guó)際司法實(shí)踐。而全球氣候變化引致的國(guó)際爭(zhēng)端只是個(gè)例，面對(duì)這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有權(quán)威的國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)和國(guó)際法院愿意對(duì)國(guó)際氣候變化法的強(qiáng)制性效力做出解釋，這樣做對(duì)于特定國(guó)際機(jī)構(gòu)的既得利益并無(wú)裨益。非政府間國(guó)際組織和民間組織又缺乏這樣的全球影響力以及解釋主體的合法性。國(guó)際氣候變化法的強(qiáng)行法地位得到國(guó)際社會(huì)公認(rèn)困難，也讓全球氣候變化治理充滿曲折與不確定性。

三、確立國(guó)際氣候變化法強(qiáng)行規(guī)則的途徑

（一）合理界定國(guó)際氣候變化法中強(qiáng)行法的范圍

強(qiáng)行法理論的爭(zhēng)論根源于自然法學(xué)派和實(shí)在法學(xué)派的觀點(diǎn)對(duì)立。自然法學(xué)派認(rèn)為存在超越國(guó)家意志與權(quán)力的一般國(guó)際原則與規(guī)范，而實(shí)在法學(xué)派認(rèn)為國(guó)際法產(chǎn)生于國(guó)家意志。我國(guó)晚近的國(guó)際法學(xué)者如王鐵崖教授、李浩培教授等明確認(rèn)為存在國(guó)際強(qiáng)行法且肯定其重要作用。傳統(tǒng)的國(guó)際強(qiáng)行法領(lǐng)域，外交規(guī)則由歷史上長(zhǎng)期的習(xí)慣國(guó)際法發(fā)展為現(xiàn)代實(shí)在國(guó)際法。而國(guó)際人權(quán)保障、打擊滅絕種族等國(guó)際罪行，這些是在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)后國(guó)際法體系快速膨脹的大環(huán)境下迅速發(fā)展完善的。本文認(rèn)為國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法包括：一是從普遍的不間斷地全球減排實(shí)踐中形成的習(xí)慣國(guó)際法;二是全球性氣候變化法中具有強(qiáng)制約束力的實(shí)在法部分，主要包括國(guó)際氣候變化法基本原則和關(guān)于減緩與適應(yīng)行動(dòng)的一般規(guī)則。一方面，氣候變化的習(xí)慣國(guó)際法正在形成中。另一方面，當(dāng)前的國(guó)際氣候變化實(shí)在法也體現(xiàn)了自上世紀(jì)90年代以來(lái)，全球應(yīng)對(duì)氣候變化、積極減排的國(guó)際習(xí)慣。

（二）完善國(guó)際氣候變化法的遵守與制裁機(jī)制

1.邏輯起點(diǎn)：為什么要遵守國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法

首先，從國(guó)際法的性質(zhì)與約束力來(lái)看，晚近的國(guó)際法及國(guó)際關(guān)系學(xué)者對(duì)于國(guó)際法是法律這一點(diǎn)已無(wú)質(zhì)疑，國(guó)際法當(dāng)然具有不同層級(jí)的法律約束力，國(guó)家行為受制于國(guó)際法。其次，從國(guó)際法的合法性看，國(guó)際法對(duì)于維護(hù)國(guó)家利益和國(guó)際社會(huì)共同利益以及良好國(guó)際秩序都發(fā)揮著重要作用。最后，從國(guó)際輿論與國(guó)際聲譽(yù)看，遵守國(guó)際法的行為與國(guó)家的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力及外部發(fā)展條件密切相關(guān)，守法獲得的長(zhǎng)期收益是遠(yuǎn)高于報(bào)復(fù)、制裁所獲得的短期收益的。基歐漢認(rèn)為，國(guó)際法與國(guó)際關(guān)系學(xué)者的觀點(diǎn)都具有深刻性，卻又難以獨(dú)立解釋國(guó)際問(wèn)題中的難題，觀點(diǎn)借鑒與融合是現(xiàn)實(shí)選擇。因此，遵守國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法，是規(guī)范國(guó)家行為、維護(hù)國(guó)際秩序、促進(jìn)利益協(xié)調(diào)與保障、實(shí)現(xiàn)氣候變化國(guó)際法治的根本途徑。

2.核心問(wèn)題：國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法如何得到遵守

國(guó)際法的遵守問(wèn)題，在國(guó)際法、國(guó)際關(guān)系、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科間產(chǎn)生廣泛討論。以“利益”作為遵守的基礎(chǔ)，理性選擇理論（Keohane，1984;Posner，2002）和現(xiàn)實(shí)主義工具論（Goldsmith，Posner，2005）成為代表性學(xué)說(shuō)。以“規(guī)范”作為分析基礎(chǔ)，建構(gòu)主義的管理過(guò)程論（Chayes，1995）與跨國(guó)法律過(guò)程論（高洪柱，2009）成為代表。在當(dāng)前跨學(xué)科與理論融合的研究趨勢(shì)下，國(guó)際法的遵守機(jī)理是一個(gè)復(fù)合問(wèn)題。本文認(rèn)為，國(guó)際法得以遵守的基礎(chǔ)是國(guó)家利益及國(guó)際社會(huì)共同利益的調(diào)和與博弈，國(guó)際法得以遵守的內(nèi)在動(dòng)因是國(guó)際法主體的法律確信，這根源于國(guó)際法制建設(shè)的完善與國(guó)際法治格局的形成。國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法的遵守，同樣以面對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)下國(guó)家利益與國(guó)際社會(huì)整體利益的協(xié)調(diào)為根本動(dòng)因，以氣候變化國(guó)際法治的集體行動(dòng)為直接動(dòng)力。

3.關(guān)鍵環(huán)節(jié)：國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法的強(qiáng)制執(zhí)行

國(guó)際法的強(qiáng)制執(zhí)行有諸多阻卻因素，國(guó)際法“軟法”色彩的屬性、國(guó)際法律責(zé)任制度的不統(tǒng)一性、國(guó)際關(guān)系的掣肘、缺乏統(tǒng)一執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及國(guó)際組織執(zhí)行能力受限是國(guó)際法強(qiáng)制執(zhí)行困難的主要因素。富里奧·塞魯?shù)僬J(rèn)為狹義的全球挑戰(zhàn)僅指核武器與全球氣候變化，在可預(yù)見(jiàn)范圍內(nèi)會(huì)對(duì)全球體系造成嚴(yán)重破壞。國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法的強(qiáng)制執(zhí)行，成為解決全球氣候變化問(wèn)題關(guān)鍵。從應(yīng)然上看，國(guó)際氣候變化法的強(qiáng)制執(zhí)行有著充分的法理基礎(chǔ)，而在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制執(zhí)行有著相當(dāng)大的操作難度。如果說(shuō)建立中央式的全球統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)是不切實(shí)際的幻想，那么在氣候變化這一國(guó)際法領(lǐng)域建立專門執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是迫切需要和有現(xiàn)實(shí)可能性的。《協(xié)定》建立的國(guó)家自主貢獻(xiàn)與報(bào)告制度、全球盤點(diǎn)與通報(bào)制度，沒(méi)有觸及國(guó)際減排義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行與減排國(guó)際法律責(zé)任的強(qiáng)制制裁問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)憲章中加入應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的“憲法性”宣誓條款，國(guó)際法院在判例中對(duì)全球性氣候變化法作出強(qiáng)行法性質(zhì)的解釋，設(shè)立專門的氣候變化法法庭，成立聯(lián)合國(guó)框架下的氣候變化理事會(huì)及其工作組等等，國(guó)際氣候變化強(qiáng)行法的確立與發(fā)展需要這些富有遠(yuǎn)見(jiàn)的制度設(shè)計(jì)與國(guó)際實(shí)踐。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際氣候變化法的體系現(xiàn)狀表現(xiàn)出不均衡不完善的特點(diǎn)，雙邊氣候變化合作軟法難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，區(qū)域氣候變化法難以產(chǎn)生，全球性氣候變化法的核心框架缺乏強(qiáng)行效力，規(guī)則制定與遵守機(jī)制不健全，這些不利因素為有效解決全球氣候變化問(wèn)題埋下了隱患。國(guó)際強(qiáng)行法的發(fā)展承載了太多的沉重代價(jià)，在經(jīng)歷了世界大戰(zhàn)、奴隸貿(mào)易、種族屠殺、人道主義危機(jī)等關(guān)乎人類社會(huì)生存與發(fā)展的根本性問(wèn)題后，國(guó)際強(qiáng)行法以一種滯后的方式發(fā)展起來(lái)。但在全球氣候變化問(wèn)題上，國(guó)際法的滯后性將會(huì)對(duì)全球發(fā)展帶來(lái)致命影響。讓國(guó)際氣候變化法的發(fā)展速度跟上全球氣候變化的客觀演變態(tài)勢(shì)，這是基于現(xiàn)實(shí)情況的迫切要求。只有確立國(guó)際氣候變化法的強(qiáng)行規(guī)則，國(guó)際社會(huì)才能充分應(yīng)對(duì)全球氣候變化的挑戰(zhàn)。