本案是否說明《電梯維護保養規則》存在漏洞？

文朱有權

【案 情】

2017年10月，江蘇省淮海區市場監督管理局執法人員接到12345市長熱線轉辦單，轉辦單稱有業主投訴天源小區多臺電梯存在較大安全隱患，去年以來已多次發生電梯運行中關人、停運等故障，要求相關部門進行調查處理。執法人員經現場檢查發現，該小區電梯已安裝運行十多年，運行狀況較差，據電梯現場維保負責人介紹，菱飛電梯維保公司（以下稱當事人）作為小區電梯的簽約維保單位，在現場維保及應急救援過程中多次發現電梯運行問題，每次都采取多種修復措施（緊急調整修復、更換易損件等）保證了該小區電梯勉強維持正常運行，該說法得到了電梯使用單位工作人員的證實，但執法人員在當事人提供的該小區今年以來電梯維保記錄中發現，這些電梯維保檢修記錄中所有項目均顯示正常，無故障修理記錄，也沒有更換易損件和調整調試的記錄。

淮海區市場監督管理部門執法人員在調查過程中了解到，當事人認為：首先，當事人嚴格按照《電梯維護保養規則》進行維保，使得多年電梯仍然可以維持正常運行的水平，當事人在維保過程中盡心盡職，維保質量超過法律的強制性要求和物業公司的期望值，監管機關不予表揚反而立案調查，當事人不能理解；其次，當事人已經按照《電梯維護保養規則》要求做好電梯維保記錄，《電梯維護保養規則》并未對電梯維保單位填寫的維保記錄作出真實性要求，所以當事人并未違反《電梯維護保養規則》，且當事人雖未真實填寫維保記錄，但并未放松對自己電梯維保質量的要求，故該行為并未造成社會危害后果，不具有社會危害性，行政機關對此不該進行處罰。

【分 析】

當事人的行為是否具有社會危害性？《電梯維護保養規則》未對維保記錄的真實性作出強制性要求是否是一個瑕疵？本案當事人到底是否可以依法處罰？

筆者認為，執法機關對當事人的申辯意見不應采納，理由如下：

一、本案當事人的行為具有社會危害性

未按安全技術規范維護保養電梯的違法行為是以行為作為是否構成違法行為的判斷依據，特定行為一旦發生，就對社會安全生產秩序產生危害和破壞作用，并不需要以出現“造成財產損失和人員傷亡”（后果）作為該違法行為的構成要素。我們不能因為本案違法當事人的違法行為沒有造成財產損失和人員傷亡就認為該違法行為沒有社會危害性，本案中當事人未能對電梯維保過程中發生的調整、更換易損件等內容進行記錄，導致使用單位、業主、檢驗機構、監管部門甚至維保單位自身對電梯真實狀況了解不足，極易產生錯誤的安全判斷，從而鑄成安全生產事故，對人民群眾的生命財產安全產生巨大威脅和安全隱患，而且當事人對維保過程的不真實記錄也為發生安全生產事故后調查事故原因、區分事故責任設置了技術上的障礙，使得很多證據滅失，且無法補足，最關鍵的是當事人上述行為破壞了安全法治的特種設備經營秩序，對法治和諧的安全生產形勢產生消極影響，必然造成相應的社會危害后果，具有一定的社會危害性。

二、《電梯維護保養規則》應對維保記錄的真實性作出強制性要求

隨著依法治國和依法行政進程的不斷深入，“（對市場主體）法無禁止皆可為，（對政府）法無授權不可為”的觀念漸入人心并逐漸落到工作實處，行政機關實施行政處罰也更加注重程序的合法性以及引用法律的確定性，《行政處罰法》也規定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”換言之，如果沒有明確具體的法律規定，不能也不應實施行政處罰。

《電梯維護保養規則》第七條規定：“維保單位進行電梯維保，應當進行記錄。記錄至少包括以下內容：……（四）維保的項目（內容），進行的維保工作，達到的要求，發生的調試、更換易損件等工作時的詳細記載。”可以看出，該技術規范僅僅是對電梯維保單位是否對電梯維保工作進行記錄作出了強制要求，解決的是“維保記錄有無”問題，并未對維保記錄的“科學性（專業性）”和“真實性”作出明確要求，很明顯，“科學性（專業性）”和“真實性”對于電梯維保記錄的重要性是致命的，直接決定了電梯維保記錄存在價值和必要性，試想：不真實、不專業的電梯維保記錄除了滿足和符合法規的形式要求以外，還能有什么其他價值？但既定法規具有客觀性，基層行政執法部門并無制定、修改規范的職能和權限，更不能“發揮主觀能動性”來類推、解釋法規，只能忠實于法規、執行法規。筆者認為，本案當事人的維保記錄確實在形式上符合法律規定，我們就不宜以“未如實記錄維護保養電梯的違法行為”對當事人實施行政處罰。

如前所述，未如實記錄維護保養電梯的違法行為具有一定的社會危害性，《電梯維護保養規則》作為確保電梯維保行為科學合法的專業技術規范，理應對電梯維保記錄的“科學性（專業性）”和“真實性”作出強制要求，以懲罰、避免目前各地不同程度存在的電梯維保“以修代保”、“虛假維保”等違法現象。雖然不能說《電梯維護保養規則》的這一疏漏導致了電梯維保“以修代保”、“虛假維保”等違法現象大量產生，但《電梯維護保養規則》的這一疏漏確實使執法部門喪失了規制電梯維保“以修代保”、“虛假維保”等違法現象的一大利器，本案不能以“未如實記錄維護保養電梯的違法行為”定性處罰即是一個明證。所以不得不承認，《電梯維護保養規則》未能對電梯維保記錄的“科學性（專業性）”和“真實性”作出強制要求是一個重大疏漏。

三、本案當事人依法可以處罰

未如實記錄維護保養電梯的違法行為具有一定的社會危害性，當事人作為電梯維護保養專業單位，比其他人群更應該知道其行為帶來的危害后果，但當事人仍然實施了相關行為，并在行政機關調查時百般辯解，明顯對自身行為缺乏悔過和引以為戒，不處罰難以教育當事人及他人，遏制其違法欲望和沖動，制止違法行為。

具體到本案，我們雖然不能以“未如實記錄維護保養電梯的違法行為”定性處罰，但《電梯維護保養規則》第五條規定：“維保單位應當履行下列職責：……（五）對電梯發生的故障等情況，及時進行詳細的記錄；”當事人的所有維保記錄均顯示電梯運行正常，且無專門的故障報修、處理記錄，這直接違反了《電梯維護保養規則》第五條的要求，仍然可以按照“未按安全技術規范維護保養電梯”進行定性處罰。

【思 考】

《電梯維護保養規則》作為確保電梯維保行為科學合法的專業技術規范，不僅是電梯維保人員進行電梯維保工作的作業指南，也是基層執法人員監督、規范電梯維保行業的重要依據。《電梯維護保養規則》存在的疏漏顯示其在應對很多地方日益嚴重的電梯“以修代保”、“虛假維保”等違法行為時力不從心。究其產生原因，筆者認為《電梯維護保養規則》在制定過程中的封閉性是疏漏產生的重要原因：

一是編制人員構成的封閉性。《電梯維護保養規則》的編制人員主要以電梯生產廠家、檢驗機構專業技術人員為主，也有行政機關工作人員，但作為執行《電梯維護保養規則》的基層行政執法人員，則無人現身編制人員行列，導致其對現實中需要應對解決的電梯維保現實問題、支撐行政執法的可靠性出現不足；

二是編制過程的封閉性。作為專業技術規范，《電梯維護保養規則》本可以在制定過程中通過更長時間、更廣范圍、更多媒體征求修改意見，以使其編制的更科學，更適用。