法國地方議會之考察和研究

蔣元文

2017年4月下旬，筆者隨重慶市人大常委會領導，訪問了法國。4月23日（星期日），法國總統大選迎來第一輪投票，我們也從巴黎前往圖盧茲。4月24日，拜會了法國圖盧茲市議會，與圖盧茲市副議長兼副市長阿維·佐納本先生進行了座談。寒暄中，他介紹了當晚計票至凌晨四點的辛勞，以及法國地方議會的特殊體制和雙重身份。作為隨員，我由此對法國地方議會產生了更加濃厚的興趣。在此，結合考察和學習研究，撰文供有關單位和人員參考。

一、 巴黎公社的“議行合一”

1870年7月爆發的普法戰爭，色當最后一戰，法軍敗績，法皇路易—拿破侖·波拿巴被俘，普軍乘勝進圍巴黎。1871年1月28日，以特羅胥為首的法國國防軍政府與普軍簽訂喪權辱國的停戰協定，激起了法國人民的無比憤怒和堅決反對。3月18日，巴黎工人和廣大勞動群眾，拿起武器，發動武裝起義，占領市政廳。3月26日，巴黎人民舉行選舉，28日正式成立人類歷史上第一個無產階級政權組織——巴黎公社。

不容忽視的是，在巴黎公社革命取得勝利的同時，巴黎公社及其前身國民自衛軍中央委員會也犯了一系列重大的錯誤：他們一開始就沒有以占領首都，號令全國，奪取全國政權為目標，沒有直搗凡爾賽，徹底推翻資產階級政府，相反，在戰事頻仍之際，卻忙于選舉，追求自己政權的合法性，甚至曾一度把斗爭的目標偏重于爭取巴黎享有法國其他城市所享有的市政權，選舉自己的市長，而且把相當多的時間和精力消耗于無止無休地討論房租、到期債券的清償和典當物品的發還等非政權建設所必須立即解決的問題。這就給了凡爾賽政府喘息的機會，得以糾集力量，與普軍勾結，于5月28日把巴黎公社顛覆于血泊之中，使這個新生的無產階級政權只存在了72天[1]。

巴黎公社雖然失敗了，但它的產生對于建立無產階級專政的國家政權，卻有著重大的歷史意義和現實意義。馬克思、列寧以極大的革命熱情，總結了巴黎公社的經驗，闡明了無產階級專政國家政權組織形式的基本原則。他們認為，巴黎公社是一種完全新型的“共和國”，是“社會共和國”的一定形式。它具有四個基本特點，第一，公社由普選的代表組成，這些代表對選民負責，隨時可以撤換。第二，公社是兼管行政與立法的工作機關。公社廢除議會制度并不是不要代議制度，而是廢除作為愚弄人民的“清談館”的議會。第三，廢除資產階級國家的常備軍，用武裝的人民代替它。第四，廢除舊警察、法官和行政部門的官吏，把所有公職人員變成人民的“公仆”[2]。

巴黎公社偉大實踐產生的革命理論，特別是馬克思、列寧總結形成的馬克思主義國家學說，對我們堅持和完善人民代表大會制度，加強工作機關和代表機關建設，把新時代的人大工作做好做實，仍具有重要的指導意義和現實意義。

二、 法國地方議會的“議政合一”

我們在考察中了解到，法國是傳統的中央集權制國家，在漫長的歷史發展過程中，雖然采取過多種改革措施，但地方的權限仍然十分有限。直到1982年3月2日，《關于市鎮、省和大區權利和自由法》頒布后，中央與地方關系才發生了實質性變化，地方分權改革才在法國拉開了帷幕。

1871年巴黎公社首創的“議行合一”，是我們耳熟能詳的重要政治原理。所謂“議行合一”，就是指國家權力機關統一行使立法權和行政權的制度。巴黎公社打碎了舊的國家機器，成為同時兼管立法和行政的工作機構。公社通過法令決定重大問題，并直接指揮執行。公社領導機構及其成員既是立法者，又是執行者。俄國十月革命后建立的蘇維埃制度，體現了“議行合一”原則。我國的人民代表大會制度也體現了“議行合一”。

在考察中，接待我們的佐納本先生既是圖盧茲市副議長，又是副市長。對此，我感到好奇。經了解和研究，才知道，法國地方議會在經歷巴黎公社100多年后的1982年，才進行了具有實質意義的地方分權改革，地方的大區議會、省議會和市鎮議會才由單純的議事機構轉變為“議政合一”機構，議會主席為轄區最高行政長官。改革后，大區、省和市鎮三級地方議會除有權決定本級預算，決定本地區公共機構的設置，批準本地區經濟合同和社會救濟及經濟補貼的方案外，還有權處理教育、交通、城市規劃和住宅建設等法律明確規定的事務[3]。這也是佐納本先生既是副議長，又兼副市長的重要原因。

在圖盧茲市的行程中，佐納本先生非常熱心地為我們推介圖盧茲的交通、醫療、市政污水處理等項目，他對圖盧茲市的情況非常熟悉，如數家珍。當我們問到，政府怎樣接受監督的問題時，他說接受選民監督，但對如何監督的情況，則沒有行政工作那樣說得清楚明白。

法國地方議會這種體制，可以說是立法和行政結合最典型的，因此，專家潘小娟將其稱作“議政合一”，是非常形象的，也是有道理的。這種體制有其歷史淵源，就是巴黎公社，當然，由于社會性質的不同，與巴黎公社不可同日而語，因此，其局限性也非常明顯。地方議會的大量工作陷入行政事務，對如何聽取選民意見、接受選民監督等方面，則有待加強。同時，地方議會在行政工作中，既是決策者，又是執行者，還是監督者，一旦出現決策失誤，怎么追責，也有待探討，等等。當然，這些都是工作層面的問題，對整個法國地方議會體制的運行總體影響不大。

三、幾點啟示

雖然我國的政治制度與法國有根本的不同，但通過走出去，既宣傳了我國的人民代表大會制度，也受到直觀的教育和啟發，增強了“四個自信”，更加堅定了走中國特色社會主義政治發展道路的信心。

1.必須堅持中國共產黨的領導。縱觀巴黎公社的失敗，其教訓非常深刻。一個極其重要的原因，就是在沒有奪取全國政權的前提下，進行民主政治的探索和實踐，這就導致了巴黎公社社員與廣大群眾前仆后繼、流血犧牲。這也說明，民主不是天上掉下來的，需要付出鮮血和生命的代價。民主需要一個堅強穩定的外部環境，需要掌握國家政權。在中國發展民主政治，必須堅持中國共產黨的領導，必須堅決維護國家的團結統一，必須堅定不移走自己的路，必須堅決抵制外部勢力的干涉和侵略。只有在黨的領導下，才能更好地發展民主政治，人民民主才

有堅強的保證。

2.任何政治制度都要符合本國國情。世界是豐富多彩的。法國地方議會采取的“議政合一”，是從法國地方實際出發，適應法國國情的政治制度。他們選擇這種政治制度，既有其合理性，也有現實基礎，并且已運行了多年，不管利弊如何，都應該尊重。同樣，我們國家實行的人民代表大會制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的偉大創造，是近代以來中國發展的必然選擇，是中國共產黨帶領全國各族人民長期奮斗的重要成果，也是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度，其他國家，尤其是西方國家，也應該尊重。

3.人類政治文明有益成果可學習借鑒。根據中國國情，我們絕不照搬西方政治制度模式，絕不走西方議會道路，我們要更加發揮人民代表大會制度的特點和優勢。法國地方議會的“議政合一”也不適合中國國情，但議會作為代議制的本質性機關，其中的一些操作方法和技術，仍具開闊視野和借鑒參考價值。比如，法國議會選舉投票均在星期天舉行，使國家公職人員不會因選舉投票影響市民辦事;又如，選舉第一、二輪無人當選，須舉行第三輪選舉，候選人獲相對多數票者即可當選，如票數相等，則年長者當選，這樣，即可避免選舉無休止進行。這也是法國的一個重要制度設計。

注釋：

[1]參見《巴黎公社公報集》第一集譯者前言，李平漚、狄玉明譯，商務印書館2013年4月第1版。

[2]參見劉政、程湘清等著：《人民代表大會制度講話》（增訂本），中國民主法制出版社1995年5月第1版第10頁。

[3]參見潘小娟：《法國行政體制》，中國法制出版社1997年8月第1版，第128頁。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）