合法性視野下人大在新時代黨治國理政中的作用

蔡金花

發揮人大在民意聚集與表達、利益調節與整合、權力監督與制約三方面的功能優勢，是社會主義民主政治建設的關鍵所在，是新時代增強黨執政合法性最有力的舉措之一，也是加強黨的領導、提高黨治國理政能力的重要手段和方式。

黨的十九大報告對中國未來政治的發展奠定了新的基調，新時代國家與社會的變化對黨的領導和執政提出了新的挑戰。人大作為民意機關、立法機關和國家的權力機關，在新時代中國政治發展過程中應該發揮更大的功能作用。

國內外學者對人大的功能作用均有論述。國外學者傾向于從民主視角去分析人大在中國政治運作中的作用。他們普遍認為，1976年之前的人大其政治象征性的意義遠遠大于實際作用，只不過是“橡皮圖章”。改革開放之后，隨著中國經濟社會的變化，人大的地位作用發生了很大的變化。有學者稱人大已經從“橡皮圖章”轉變為“鋼印圖章”[1]，在立法、監督、代表等職能方面發揮越來越重要的作用，日益成為黨執政的好幫手。人大對黨而言，是其政權具有韌性的重要原因之一[2]。人大作為日益獨立、重要的制度化政治參與渠道，對政權合法性起著重要作用。人大在政府與社會之間架起了一座橋梁，人民的投訴經由人大代表向上反映，使得社會可能的不滿集中在特定的地方層級機關或官員，從而在總體上分散了針對黨和國家體制的可能性沖擊[3]。人大作為民意機關之一，代表著地區的訴求，可以提高政治體制穩定性。人大代表作為“代理人”“進諫者”，可以幫助黨搜集社會信息，了解社會動態，同時也可以將選區人民的要求反映給黨和政府[4]。人大的制度化建設可以使得黨的“統治合理化”，也是實現“社會性的歸納”的重要場所[5]。還有學者認為，中國采用依法治國的方略，其意圖在于提高黨的執政水平。人大運用法定程序和制度進行統治，這使得黨的領導更具有可預見性和穩定性。同時，制度化的統治為黨建立了激勵機制，使得黨愿意選擇法制而不是尋求法外治權，這既使得黨的領導成為可能，又對黨的領導有所約束[6]。

國內學者則傾向于從中國政治運行的實際，從執政黨執政的角度去闡述人大的功能作用。何俊志認為，中國人大在利益表達與聚合、政策制定與執行這兩個方面發揮著實際功能[7]。蔡定劍認為，我國的人民代表大會是實現社會主義民主的根本途徑，是政府權力合法性源泉，是維護國家統一、民族團結的有效組織形式，是聯系群眾、反映民意的重要渠道，是保證國家穩定的重要機制[8]。浦興祖也認為，隨著國情、世情的變化，中國必須繼續推進民主政治的發展，而民主政治的發展重點在于推進人大民主的發展。這首先需要理順執政黨與人大的關系，密切人大與選民的關系，增強人大整合民意的能力，切實開展憲法監督，追究違憲行為責任，并借鑒國外合理經驗，鼓勵各地因地制宜地開展探索[9]。

國外的學者對人大功能作用的研究，主要是以西方民主化理論為主要依據，站在西方國家的立場上，基于對中國轉型為自由民主形態政治的期待。他們把人大看作中國民主化發展的重要窗口，以“驗證”西方的民主化理論。所以，他們對人大功能作用的研究難免存在意識形態上的偏頗，不夠全面客觀。國內學者對人大的研究與國外學者研究的出發點不同。國內學者立足于中國政治運行的實際，更多站在執政黨執政的立場上，對怎樣把人大制度用好，這個制度在實踐中存在哪些問題，需要怎樣去克服、改進，從而使得制度的運行更有效力，更符合人大的使命。本文對人大功能作用的思考也是從加強和完善黨的領導的角度出發的。

目前國內對人大的研究成果頗豐，但專門論述人大功能作用的文獻較少。對人大功能作用的論述大多分散在對人大或人大制度的相關論述之中，不夠系統全面。尤其是十九大后，中國走進了新時代。人大在新時代的大環境、大背景下，作為黨治國理政的左膀右臂，究竟能發揮什么功能作用，以及該如何來發揮功能作用？對這些問題的回答既有學術價值，又有實踐意義。因此，本文以社會主要矛盾的變化為邏輯起點，試圖從執政合法性的角度來闡述新時代人大對黨治國理政的功能作用。

一、社會主要矛盾的變化與新時代黨治國理政重心的轉移

十九大報告明確提出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。”這意味著新時代黨的工作重心將發生重大轉移。

為什么社會主要矛盾變化了黨的工作重心就必定跟著發生變化？我們可以從執政合法性的角度來理解。李普塞特認為：“合法性是指政治系統使人們闡述和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”[10]可見，合法性是源于人民對政治統治的一種心理認同。人們之所以會在心理層面對政治統治產生認同感，根源還在于政治統治能夠滿足人們的意愿需求。

馬克斯·韋伯把衡量統治者合法性的普遍標準分為三種，第一種是遵從傳統，第二種是服從法律，第三種是服從超凡的神力，三者相對應的分別是傳統型合法性基礎、法理型合法性基礎以及超凡魅力型合法性基礎[11]。在現代社會，學者們對于國家統治的合法性來源也幾乎持一致態度，如趙鼎新認為，意識形態、程序、政府績效是國家合法性的三個最根本的來源[12]，如虞崇勝、張星認為，執政黨的合法性基礎主要是經濟績效、民主法治和意識形態[13]。在不同的發展階段，合法性基礎各要素的地位和作用不同。1978年以前，黨的執政合法性主要源于黨建國家的歷史功績、馬克思主義意識形態的吸引力和以毛澤東為核心的領袖個人魅力。然而，十年浩劫無情動搖了意識形態所賦予政府的合法性基礎，領袖個人魅力的光環也隨之消失，甚至黨建國家的歷史功績也一定程度上被文革的創傷所削弱。近三十年的社會主義建設，沒能實現人民物質生活與精神生活的極大豐富，人民內心充滿了挫敗感，對社會主義的認同也隨之進入了困境。1978年以后，以鄧小平為核心的黨的第二代領導人，在致力于鞏固歷史功績賦予的合法性基礎的同時，著手建立以經濟績效為核心的政績合法性基礎。繼任的黨的領導人也將經濟績效作為合法性基礎的核心加以追求。在以經濟建設為中心的思想主導下，改革開放四十年來，中國取得了舉世矚目的成就：經濟飛速發展，2010年中國GDP首次超過日本，僅次于美國，躍居世界第二大經濟體;人民生活水平顯著提高，不僅解決了13億人的溫飽問題，還提前實現了人民生活總體上達到小康水平的奮斗目標。以經濟績效為主的政績確實給黨帶來了強有力的支持。鄧小平說：“人民現在為什么還擁護我們？就是這十年所發展，發展很明顯。”[14]但單一的政績合法性基礎也將面臨較大的政治風險，因為經濟發展的周期規律決定了經濟發展不可能永遠處于高速發展的狀態之中。以經濟績效為核心的政績合法性也具有一定的局限性和時效性。亨廷頓認為：“把合法性建立在政績基礎之上的努力產生了被稱作政績困局的東西，”“由于它們的合法性是建立在政績的標準之上，威權政權如果不能有好的政績，將失去合法性，如果政績好了，也將失去合法性。”[15]

進入新時代后，社會主要矛盾已不再是日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾，而是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要不僅對物質文化生活的質量提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日益增長。一方面依靠經濟績效來獲得執政合法性的風險以及難度系數越來越大，另一方面民主法治的呼聲也越來越強烈，人民的權利意識高漲。新時代人民意愿需求的變化，使得黨不得不面對執政合法性基礎轉型的問題。“中國的政治發展是從創造政治有效性出發的，在保持政治對經濟與社會發展有效作用的過程中，逐步深化和擴大民主化，不斷累積政治合法性，以保證政權的穩定和國家的整體進步。”[16]基于這樣一種政治發展的邏輯以及路徑選擇，顯然單純依靠以經濟績效為核心的政績已經無法滿足人民的需求。新時代我們需要不斷深化和擴大民主化，建立多元化的合法性基礎，以獲得人民的支持。

二、人大在新時代黨治國理政中的作用

要實現黨的合法性基礎的轉型，建立多元化的合法性基礎，除了繼續依靠以經濟績效為核心的政績來獲得人民的支持外，黨必須加強民主法治建設，增強意識形態的吸引力。從鄧小平理論到江澤民的“三個代表”，到胡錦濤的“科學發展觀”，再到習近平新時代中國特色社會主義思想，意識形態領域的理論創新工作一直在持續進行著，黨在意識形態領域的合法性建設工作穩步前進。

相對而言，民主法治建設的力度稍顯不足。建國后，政治體制改革的焦點長期停留在黨和政府的關系上。多年來，黨與政府分分合合。黨對政府關系的重視，與以經濟績效為核心的政績合法性基礎有很大關系。但正如前文所述，黨在新時代其執政合法性基礎不能單純依賴于經濟績效的增長，應尋求建立多元化的合法性基礎，尤其是要加強民主政治合法性基礎的建設。而在中國，人大是社會主義民主政治建設的關鍵場地。新時代社會主義民主法治建設需要充分發揮人大的作用，這是黨執政合法性基礎轉型的必然要求。

現代民主政治有三大特征：民主選舉、法治、權力監督制約。人大作為社會主義民主政治建設的主要陣地，在制度化的政治參與、依法治國、權力監督制約等方面可以發揮巨大作用。

首先，人大作為制度化的政治參與渠道，可緩解社會群體政治參與的壓力，降低黨的執政風險

政治參與是衡量民主政治的重要指標之一[17]。隨著改革開放、社會主義市場經濟的發展，中國社會發生了巨大的變化。社會群體逐漸分層，利益訴求多元化，政治權利意識強烈，政治參與熱情高漲。相比兩黨制或多黨制選舉競爭的國家，一黨制國家在社會整合、公眾參與方面面臨著更大的壓力。西方社會不同群體的利益分別由不同政黨來代表，通過利益分化、相互競爭的方式實現利益訴求的表達。而中國社會不同群體的利益是由黨來代表，通過不同群體利益的集合、相互合作的方式實現利益訴求的表達。從政治風險的角度來看，西方國家通過普選投票等方式可以定期直接釋放社會壓力，形成責任機制并促使執政黨對人民負責，對社會訴求作出回應。而中國是一黨執政，缺少普選競爭的機制。這就要求執政黨在社會利益整合方面要花更多力氣，并在無外界壓力的情況下努力保持對社會訴求的回應。

中國在前期的經濟發展過程中積累了太多的社會矛盾，這些矛盾急需突破口。如何把社會利益訴求表達納入制度可控的范圍，是目前黨所面臨的急需解決的問題之一。在中國現有的政治體系里，黨需要充分發揮社會利益整合方面的制度優勢，并探索建立基于非普選競爭壓力體制下所形成的回應性政治體制。社會訴求需要有效地輸入進政治體系內部。人大作為制度化的政治參與平臺，它可以對社會不同群體的利益進行整合，緩解社會政治參與的壓力，從而降低黨執政的政治風險。

其次，可以加強黨的領導，通過依法治國實現黨對國家領導的制度化、法律化

民主法治，首先要求國家的權力制度化、法律化、規范化。黨作為國家權力的行使主體，其權力的運作也必須在憲法和法律的規定范圍之內。這是民主法治的基本要求。

憲法明確規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。即使是掌握國家權力的黨，也“必須根據憲法和法律的規定，依照法定程序與國家機關發生關系，在此基礎上形成制度化的法律關系，依法對國家實施領導”[18]。

從合法性的角度來看，依法治國在民主政治建設上的意義也是毋庸置疑的。有學者認為，以江澤民在十五大報告中所提出的“依法治國”綱領為契機，黨很可能開辟一條通過政策“合法化”來實現統治“合法性”的道路，以擺脫意識形態和經濟增長雙重失靈之困境[19]。如果能夠實現依法治國，讓黨的權力在制度法律的范圍內規范性運作，黨執政的合法性基礎將會得到正面強化。

同時，用法律和制度來治理國家可以讓黨的領導更具有預見性和穩定性。幾千年來偏重人治的政治傳統，使得中國政治的發展過于倚靠領導人的力量。而人的可變性以及人性固有的缺陷使得良政充滿了變數和風險。建國后的歷史教訓也告訴我們，如果不重視法制，黨和國家的社會主義事業將遭受巨大挫折。所以，要實現黨和國家事業的興旺發達、長治久安，必須使得中國特色的社會主義事業“不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”，必須依靠法律和制度的力量，實現黨和社會主義事業的長治久安。

人大作為國家的權力機關和立法機關，對黨的意義和作用也就不言而喻了。黨通過人大按照一定的法定程序，將自己有關政治、經濟、社會的路線、方針、政策，變成具有普遍約束力的法律，使黨的意志上升為國家意志，從而實現黨對國家社會的全面領導。因此，通過人大實現法治，既可以實現黨的領導的制度化、法律化、規范化，使黨的事業長治久安，也是增強執政合法性、建設社會主義民主政治的必然要求。

最后，充分發揮人大對公權力的監督制約功能，鞏固黨的反腐成果

權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。任何權力行使都必須有相應的監督制約，這是防止權力腐敗的真理。對公權力的監督制約也是民主政治的重要方面。

西方國家把國家公權力分為立法權、司法權、行政權，三權分別授予議會、法院、政府，三權之間相互獨立，以分權制衡作為公權力運作的基礎，各方相互牽絆抵制，實現權力之間的監督。西方政黨并未作為一支獨立的政治力量直接掌握政治權力，而是把自己分散在三權機構中，作為機構的活動主角來實現對政治權力的控制。而在中國，由于黨國關系的歷史事實和政治文化的傳統不同，中西政治體系運轉的邏輯也完全不同。中國采用的是一套完全不同于西方國家的政治權力的運作模式，中國共產黨作為執政黨直接掌握政治權力，不僅是一股獨立的政治力量，而且也是中國最重要的政治力量。它對掌握立法權的人大、掌握行政權的政府、掌握司法權的檢察院和人民法院進行領導。黨與三權機構之間的關系也并非西方國家三權之間的對立制衡的關系，而是以中國共產黨為核心，人大、政府等機關相互協作，形成了以黨為中心的團結協作型關系。

黨掌握著國家最高權力，如何對一黨執政下的公權力進行監督也成為社會主義民主政治建設過程中的重要問題。在社會主義市場經濟前期的運作過程中，由于人治以及權力的行使缺乏有效監督，黨政官員腐敗現象非常猖獗，已經嚴重侵蝕到黨執政合法性的根基了。十八大后黨開始進行高壓反腐，但反腐只是治標不治本。因為防止權力腐敗的關鍵在于加大對公權力的監督力度，加強對權力的有效制約。

在中國的政治運作實踐中，黨與政府是緊密聯系在一起的。政府部門的一把手一般都是重要的黨員干部。黨中央也正是看到了黨政關系的復雜性，所以在2018年2月，中共中央紀委與國家監察委員會合署辦公，兩塊牌子一套人馬，共同發力，對公職人員進行權力監督。黨政監督的一體化，嚴格算來，只能看作黨和政府的內部監督，且監督主要關注點是黨政官員是否存在違法亂紀行為。內部監督固然重要，但依靠領導人的權威而展開的內部監督，其獨立性、有效性、持久性還有待考量。同時，對權力的監督與制約不應該只停留在權力的行使是否違法亂紀，還應該包括權力行使的有效性，即黨政官員是否在其位謀其職，其能力能否滿足其崗位要求。“人民對中國政治發展的憂慮大都集中在黨對于干部任命權與重大事務決策權的壟斷，黨實際面臨著權力監督不力從而帶來的權力腐敗和用人、決策能否保證正確的雙重考驗這些重大的實際問題。這些問題如果處理不好，黨的領導的先進性和執政的合法性就會遭到質疑。”[20]因此，對黨政官員履職有效性的監督也應該納入到權力監督的體系范圍內。

對黨政官員履職有效性的監督應充分發揮人大的作用。從規范意義上講，政府由人大選舉產生，對人大負責，人大本身具有監督政府的職責和權力。政府每年對人大做政府工作報告，匯報自己的履職情況。人大只需實化監督權力，對沒有履職能力的黨政官員按照程序依法進行罷免，即可強化對黨政官員的工作監督。如果說，黨政內部監督重在監督黨政官員是否存在違法亂紀行為的話，那么，人大監督則重在監督黨政官員是否具有履職的能力。把人大作為制度化的外部監督平臺加以建設，將極大減輕黨監管工作的壓力，降低執政成本，同時還有利于提升民主政治的效力。

三、人大在新時代黨治國理政中作用的發揮

（一）堅持黨的領導是人大作用發揮的前提條件

社會主義民主政治建設的核心是堅持中國共產黨的領導，這也是增強黨執政合法性的前提條件。發揮人大在建設社會主義民主政治過程中的作用，也首先必須確立執政黨意識，“就是想問題、做決策、干事情，都始終從黨是一個執政黨這個基本事實出發，從當好執政黨這個基本理念出發，而不是從固有的觀念、做法和體制出發”[21]。堅持黨的領導是社會主義國家建設和政治發展的前提，加強和改善黨的領導是社會主義民主政治建設的根本目的所在，在此基礎上充分發揮人大的作用，以增強黨執政合法性的基礎。

（二）充分發揮人大聚集民意的利益代表功能，加強人大自身的民主化建設

人大在社會主義民主政治建設中的首要優勢在于，人大是代表民意的民選機關。建設中國特色社會主義民主政治，必須充分發揮人大聚集民意、整合利益的功能，加強人大自身的民主化建設。

首先，增強人大代表的利益代表性，讓社會不同群體的利益都能在人大這一平臺上得以表達。由于社會經濟發展不平衡、不充分，各群體利益需求差距不斷擴大，日益呈現多元化趨勢。強勢群體憑借巨大的資源優勢，在利益訴求表達方面占據著有利位置。而弱勢群體由于自身資源能力不足，合法性權利經常受到排擠和損害。又因為體制內現有的政治輸入通道無法有效滿足社會群體利益表達的需求，不少人走上了暴力抗爭的非法維權道路，群體性事件此起彼伏。人大作為制度化的利益表達渠道，應充分發揮其聚合民意、整合利益的功能，可通過增加社會不同群體（尤其是弱勢群體）的代表數量、減少黨政官員的代表數量來實現不同身份群體利益訴求的表達。同時，還可以通過擴大人大代表直選范圍，由縣級擴展到市級，增強人大代表代表人民的責任意識。

其次，增加人大代表選舉過程中的民主成分。人大代表代表人民，人民首先需要認識候選人，了解候選人，才能作出選擇，投票選出能代表自己的代表。每次人大換屆選舉的時候，走到投票箱前的選民，很多都不了解候選人，甚至都不認識候選人，迫于壓力不得不形式性地投組織指定的候選人一票。這種盲目的投票狀態使得選舉中民主的效力大打折扣。所以，應該在投票之前，對候選人進行充分宣傳。通過媒體宣傳、見面會等形式，增加候選人與選民的直接接觸，以增加選民對候選人的了解。同時，實現差額選舉，增加候選人的數量，并允許一定程度上的競爭性選舉，增加選民的自主選擇權。

最后，提升人大代表的履職能力。人大代表實行的是兼職代表制，所有的人大代表都不脫離其原來的工作崗位。兼職代表制下，人大代表的時間精力有限，履職能力和積極性根本無法得到保障。改兼職代表制為全職代表制，可減少人大代表的數量，提高人大代表的質量。同時，加強人大常委會尤其是專委會的建設，以增強人大履職能力。

（三）充分發揮人大在依法治國中的優勢作用，履行好立良法、重監督的職能

社會主義的民主法治建設首先是良法之治。人大作為國家立法機關，立法是人大工作的第一要務。立法要立良法，要科學立法、民主立法。

首先，人大要做好立法工作，首先需要平衡各方利益，整合多方關系，實現黨的意志與人民意志的統一。如何把黨的意志和人民的意志統一起來，并通過法律的形式加以確定，人大在這一過程中起著非常關鍵的作用。人大是黨聯系人民的重要橋梁和紐帶，黨的主張只有通過人大的法定程序才能轉化為國家意志和人民的自覺行動。當下正處于“全面深化改革”的新時代，社會群體利益分化和階層固化。人大作為立法機構，日益成為各方利益博弈的平臺。如何平衡各方利益訴求，實現黨和人民意志的統一，是立法者需要面臨的挑戰。

其次，充分發揮人大在立法、執法過程中密切聯系群眾、反映民意的優勢，推進法律的貫徹實施。人大作為民選的民意機關，其最大特點就是密切聯系群眾，能充分反映民意。在立法前，人大代表通過聯系選民，聽取選民意見建議，收集、整理并反映民眾意見。在立法中，人大通過立法聽證會等方式，充分聽取民眾意見，并根據相關意見對草案進行修改。在立法后，人大代表作為先鋒模范，帶頭遵守法律，并努力宣傳法律，在法律的貫徹執行過程中，協助法律的實施推廣。人大代表在立法前后作用的發揮，使得法律的制定和實施因為有了民眾的參與而成為有生命力的鮮活過程。

第三，人大需要提升自身的立法能力，加強立法的專業化建設。人大立法的流程主要是黨或政府向人大提出立法需求，人大常委會審議立法草案，再提交人大代表投票表決通過，最后生效，再貫徹實施。所以，人大立法主要依靠的力量是人大常委會，尤其是專委會。加強專委會和常委會立法能力的建設是人大建設的關鍵。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。增加有法治實踐經驗的專職常委會委員比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。”可見，國家也意識到了人大及其常委會的立法功能的重要性。在今后的工作中，立法工作將會得到強化，立法機構的專業化和立法人員的專業化也將進一步得到提升。同時，還需要加強人大代表法律素養方面的培訓，組織人大代表學習憲法及其他相關法律。這樣既可以增強人大代表對法律法規的理解，方便他們身體力行，對人民群眾進行宣傳，更好地帶動群眾去遵守法律，又可以增強人大代表履職的自信心，讓法律成為其履職的主要依據。

最后，人大可充分行使立法監督權，加大對地方人大或政府部門立法監督和執法檢查的力度。在中國，全國人大享有立法權，地方人大可根據地方經濟社會發展的需要自行制定地方性法規，政府可以根據需要自行制定行政法規與規章。從法律效力來看，憲法具有最高法律效力，憲法法律效力大于普通法律，普通法律的效力高于行政法規、地方性法規和規章。效力低的法律法規不得與效力高的法律相抵觸。一旦抵觸，可要求撤銷或修改。由于地方人大與全國人大之間是指導關系，不是上下級關系，地方人大在立法方面具有很強的自主性。蔡定劍在對1993～1999年地方性法規備案審查情況進行調查過程中發現，地方人大存在不少與全國人大相抵觸的法規[22]。政府所頒布的行政法規和規章與憲法法律相沖突的情況也時有發生。無論是地方人大還是政府部門立法權的行使，迫切需要人大進行規范。人大需要通過違憲審查、執法檢查等方式，對地方人大、“一府兩院”進行立法、執法的監督審查，嚴格把關，以防止立法權的濫用。

（四）重新調整黨、人大、政府三者關系，充分發揮人大的監督作用，形成政府對黨和人大雙重負責的責任機制

從以往政治體制改革來看，黨非常重視與政府之間的關系，人大在社會主義民主政治建設過程中的作用沒有得到充分發揮，仍存在很大的作用空間。同政府一樣，人大也是黨治國理政的左膀右臂。尤其是進入新時代后，黨面臨執政合法性基礎轉型的背景，人大除了代表和立法的功能之外，還可以協助黨對政府工作進行監督。通過重新調整黨政關系，建立政府對黨和人大雙重負責的責任機制，可以充分發揮人大的監督作用，實現對公權力的監督制約。

建立政府對黨和人大雙重負責的責任機制的關鍵在于實行人事任免權的分割。政府部門的主要干部提名任職權歸黨，罷免權歸人大[23]。因為黨的領導的一個重要方面是組織領導，黨的主要工作任務之一就是“負責主要干部的選拔、考核、任免、輪換與培訓等，使優秀的人才能夠脫穎而出，做到人盡其才”[24]。根據多年治國理政的經驗，黨完全有能力選拔出德才兼備的優秀人才，充實到政府部門去，實現對國家社會更好的管理。但正如前文所述，黨雖然富有挑選人才的經驗，但也無法完全保證對所有重要干部的任命都屬于完全正確的決定。所以，這就需要發揮人大的作用，讓人大按照黨的要求和規定對黨所任命的官員進行監督。對于履職不力的政府官員，人大依照一定程序依法進行罷免，再由黨重新選派合適人員任職，從而保證在政府部門的關鍵崗位上黨所任命的干部都具有貫徹執行黨的路線方針政策的能力。這樣形成了黨提名任命政府官員、人大監督并罷免不合格的政府官員的局面，也就形成了政府對黨、人大同時負責的雙重責任機制。

有人擔心，這樣一來人大的權力擴大了，會不會削弱黨的領導？關于這個問題，筆者認為，可以從黨的短期利益和長期利益來看。如果從短期利益來看的話，政府對人大負責的話，黨對政府管理的直接權力確實變小了。這樣一來，黨的領導好像被削弱了。但如果從長期來看，“黨應該抓大事，抓自身建設，而不是抓具體的小事，”“具體事務性工作應該由法定的國家機構或政府部門去做”[25]。把對政府監督的權力交給人大，黨就能騰出更多的時間和精力來加強黨自身的建設，這樣黨的領導能力和執政能力就能得到保障。因此，從長遠利益來看，黨的領導不僅不會被削弱，而且還會得到改善和加強。

如果實行政府對黨和人大雙重負責的責任機制，那么黨與人大之間在領導政府的問題上可能存在沖突。如果存在沖突，該如何解決？首先人大是在黨領導下的人大，兩者不一致的情況相對較少。如果出現不一致的情況，則按照憲法法律的相關規定進行處理。處理原則應該是，黨與人大充分溝通協商，黨加大力度對人大進行解釋說明，以自己的先進性和感召力說服人大，以實現兩者意見的統一。

四、結語

黨、人大、政府三者之間的關系是中國政治關系的核心。人大在新時代功能作用的發揮，取決于黨對人大功能作用的重視。黨只有充分意識到，通過人大實現依法治國、依法執政是實現黨和國家事業長治久安、千秋萬代的根本保證，充分發揮人大的功能作用是符合黨的長期利益的，人大在新時代社會主義民主政治建設中的功能作用才可能真正得到發揮。發揮人大在民意聚集與表達、利益調節與整合、權力監督與制約三方面的功能優勢，是社會主義民主政治建設的關鍵所在，是新時代增強黨執政合法性最有力的舉措之一，也是加強黨的領導、提高黨治國理政能力的重要手段和方式。

注釋：

[1]Young Nam Cho， From “Rubber Stamps” to “Iron Stamps”，The Emergence of Chinese Local Peoples Congres-ses as Supervisory Powerhouses， The China Quarterly， No.171（sep.2002）， pp.724-740.

[2]加茂具樹：《現代中國民意機關的政治作用——代理者、諫言者和代表者及“合演”》，載《海外中國研究報告》，中央編譯出版社2014年版，第232頁。

[3]Andrew Nathan， Authoritarian Resilience， Journal of Democracy ，Vol 14，No.1，2003，pp.6～17.

[4]歐博文：《人大代表的作用：代理人與進諫者》，載《復旦政治學評論》2008年11月，第1～21頁。

[5]參見歐博文：《地方各級人民代表大會與中國治理》，載《國外理論動態》2010年第6期，第44～47頁。“統治合理化”指的是完備有關統治的規則、實現政治權利的法治，并限制個別領導人的政治權威。“社會性的歸納”指的是中國共產黨建立與社會各界人士之間的共同利害關系，將他們吸收到體制內部，面對那些威脅黨執政地位的挑戰，率先出手，從而實現加強黨執政地位的目的。

[6]奧斯卡·阿爾門：《地方人大、利益集團與法治的發展》，載《復旦政治學評論》2008年11月，第22～33頁。

[7]何俊志：《作為一種政府形式的中國人大制度》，上海人民出版社2013年版，第129頁。

[8]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第41～44頁。

[9]浦興祖：《以人大民主為重點繼續推進中國民主政治的發展》，載《復旦學報》2005年第5期，第129～134頁。

[10]李普塞特：《政治人：政治的社會基礎》，商務印書館1993年版，第53頁。

[11]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上），商務印書館1997年版，第238～242頁。

[12]趙鼎新：《國家合法性和國家社會關系》，載《學術月刊》2016年第8期，第166～178頁。

[13]虞崇勝、張星：《民生與民主——轉變經濟發展方式條件下黨的合法性基礎轉型》，載《探索與爭鳴》2011年第5期，第37～40頁。

[14]中共中央文獻編委會：《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第354頁。

[15]塞繆爾·亨廷頓：《第三波——二十世紀末的民主化浪潮》， 上海三聯書店1998年版，第59～64頁。

[16]林尚立：《在有效性中累積合法性：中國政治發展的路徑選擇》，載《復旦學報》2009年第2期，第46～54頁。

[17]許多政治學者把政治參與作為評價民主政治的重要參數，如羅伯特·達爾在《多頭政體——參與與反對》中明確把公民的政治參與作為衡量一個政體是否民主的兩個重要維度之一，塞繆爾·亨廷頓也在《變化社會中的政治秩序》中明確提出如何平衡政治參與與政治制度化，以維持穩定的政治秩序，是發展中國家在現代化轉型過程中面臨的共同難題。

[18]石泰峰、張恒山：《論中國共產黨依法執政》，載《中國社會科學》2003年第1期，第13～24頁。

[19]張健：《合法性與中國政治》，載《戰略與管理》2000年第5期，第1～15頁。

[20]陳紅太：《從黨政關系的歷史變遷看中國政治體制變革的階段特征》，載《浙江學刊》2006年第6期，第79～89頁。

[21]王長江：《現代政黨執政規律研究》，上海人民出版社2002年版，第191頁。

[22]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》， 法律出版社 2003年版，第311頁。

[23]儲建國：《一黨立憲：中國憲政新路》，轉自網易博客，2010年2月27日。

[24]中共中央文獻編委會：《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第177頁。

[25]中共中央文獻編委會：《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第365頁。

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院。本文系教育部重大攻關項目13JZD22“當代中國政治制度的實踐發展與理論創新研究”的階段性成果）