人大立法咨詢與決策支持系統比較研究

扶松茂

在黨的十九大報告中，習近平總書記再次強調人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善;要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。發揮好人大及其常委會的立法主導作用，不僅是全面推進依法治國戰略的需要，也是塑造法治政府、法治社會的基本要求，更是人大工作與時俱進、改革發展的要求。

在推動發揮人大及其常委會的立法主導作用的戰略部署上，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定了更加豐富、更為明確的改革任務。針對人大立法咨詢與決策支持系統建設提出了具體的要求：（1）依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度;（2）完善公眾參與政府立法機制;（3）對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決;（4）建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化;（5）完善立法項目征集和論證制度;（6）健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式;（7）探索委托第三方起草法律法規草案;（8）健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用;（9）探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制;（10）拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。這些改革部署和重大政策措施都需要進一步落實，以切實有效地推動人大及其常委會的立法咨詢與支持系統建設工作。

一、推進人大立法咨詢與決策支持系統建設的價值

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度是各方利益匯聚、表達、協商、討論與達成平衡和共識的一種創造。人大及其常委會主要是通過人大代表來傳遞、表達、吸收各種不同意見與信息。我國人大代表是以兼職為主體，人大常委會實際到任的專職委員還不到50%。大多數人大代表在履行代表職責與承擔專任工作之間存在時間、精力的沖突，在保證按期參加人大及其常委會的會議與各項活動時，當然應是代表活動優先，但在平時則無法保證代表活動優先，這勢必影響人大代表較為充分地了解民情、響應民聲、關注民利、傳遞民意，從而在很大程度上會制約人大及其常委會真正回應民眾需求、主張人民利益、實現人民意志的功能發揮。因此，人大及其常委會有必要建立自身的立法與決策信息支持系統，發揮對人大代表傳遞信息的補充作用，輔助人大及其常委會更加科學、更加民主、更加開放地獲取來自各方面不同的信息，切實發揮人大及其常委會的權力機關、代表機關與工作機關的功能。

人大及其常委會作為立法機關，對整個國家與社會的發展影響巨大。人大及其常委會的立法工作是需要將立法事項的各相關方的不同意見和利益需求，進行收集、整理，轉化為“法言法語”，這是一項專業性非常強的信息處理工作。即使人大及其常委會的相關決定，也會發揮全國性或局部性的重要影響，都需要相當充分、審慎、嚴謹的專業研究支撐。隨著政治經濟社會發展，社會不同群體的合理利益訴求也紛繁復雜，合理的社會利益需求的發現與整合都需要相當高的專業水準。從而，以專業研究為基礎的立法與決策支持系統建設對我國人大制度發展與工作效能的提高都十分必要。

（一）增強人大立法主導作用

人大立法與決策支持系統建設能為人大發揮立法主導作用提供堅實的智識基礎。通過立法與決策支持系統的研究，可以在很大程度上減少政府部門立法維護部門狹隘利益的可能性，加強對人大科學立法、民主立法、透明立法的保障力。

（二）完善中國特色新型智庫體系建設

推動人大立法咨詢與支持系統建設，也是國家推動中國特色新型智庫建設戰略的重要組成部分。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，提出加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。在該《意見》中明確提出全國人大要加強智庫建設，開展人民代表大會制度和中國特色社會主義法律體系理論研究，并鼓勵人大代表、政協委員、政府參事、文史館員與智庫開展合作研究。

二、我國現行人大立法咨詢與決策支持系統建設狀況

21世紀，隨著信息科學技術與人工智能的發展，信息呈現方式與量級對個體與組織都產生了強烈的沖擊。甄別、判斷各種信息的政策價值，成為政治組織的一個重要任務。各級黨委和政府充分認識到中國特色新型智庫的地位與作用，都要求把智庫建設作為推進科學執政、依法行政、增強政府公信力的重要內容，并列入重要議事日程。就目前實際情況來看，我國黨政軍系統的決策咨詢與支持系統建設，在組織體系、運行機制與人才隊伍上都有明顯的改善，黨政機關及其各部門的內設研究機構、體制內外的支持系統，基本上都已經建立并不斷完善。但是人大及其常委會的立法咨詢與決策支持系統建設則明顯滯后，比較突出地體現在：內部研究機構研究型人才不足，工作體制機制不順，導致事務性支持工作繁多、研究咨詢貢獻力不強;體制內智庫系統自主性不強，專業研究能力不足，社會智庫系統對人大立法咨詢與支持性研究的關注度不高、專業研究人才隊伍不健全、研究積累不足。因此，十分有必要大力推動人大及其常委會的立法咨詢與支持系統建設，切實保障人大立法主導作用的發揮。

（一）人大常委會內部的研究支持系統——研究室

人大常委會研究室是人大常委會的綜合性研究工作機構。從性質上講，研究室屬于常委會的綜合服務機構，也是常委會領導的參謀辦事機構。地方人大常委會研究室主要承擔著調查研究、文稿起草、信息宣傳、理論研究等工作，是人大常委會內設的“參謀部”，定位于“智囊、參謀、號手、助手”四種角色，對人大常委會的工作決策具有重要的、不可替代的作用。但是，目前人大常委會研究室主要工作還是給領導寫文稿或領導交辦事項的調查研究、編輯人大工作刊物和內部簡報等，幾乎沒有時間進行專門的立法和決策研究。同時，人大常委會研究室研究型人才配備也有限，很難開展量大面廣的立法和決策研究。

（二）人大系統的研究支持平臺——人大研究會、立法研究所

人大研究會作為人大制度理論和工作研究的重要交流平臺，匯聚了全國或者各地人大制度理論研究和實際工作的各方面力量，在推進人大制度理論和實踐創新中發揮著越來越重要的作用。2014年1月7日，中國人民代表大會制度理論研究會成立，作為全國性學術團體，其主要職責是為人民代表大會制度的發展完善提供決策支持和咨詢服務。該研究會即是加強理論研究工作的活動載體和交流平臺，也是全國人大常委會加強與地方人大工作聯系的新渠道、新形式。目前全國已有1個國家級人大研究會，22個省級人大研究會，若干個市級以下人大研究會。人大系統的研究會組織建設目標就是“要努力按照中國特色新型智庫的方向發展，成為人大工作的智囊團”。

上海市人大常委會為加強人大理論研究和實務研究，推進人大工作理論創新和實踐創新，不斷促進人大工作法制化、制度化和規范化，于2014年4月6日成立了上海人大工作研究會。人大工作研究會旨在堅持理論聯系實際，積極開展人民代表大會制度和人大工作研究，認真總結地方人大在立法、監督、代表工作等方面的經驗，為促進人民代表大會制度和人大工作研究、宣傳研究成果搭建平臺，為人大及其常委會提供有效的工作建議與理論研究支持。

上海市人大常委會為加強立法項目的專題研究，早在2003年10月成立立法研究所，作為上海市人大常委會下屬的事業單位，專門從事地方立法理論與實務研究，業務領導歸口市人大常委會法工委。其工作職責是：圍繞上海市改革發展穩定大局，緊貼市人大常委會立法工作實際，做好為人大專門委員會立法前期調研、為市人大常委會組成人員審議法規及為本市民主法制建設等“三個服務”工作。具體開展地方立法的應用性研究、為常委會組成人員編輯法制參閱資料、 組織并承辦與法制建設相關的有規模有影響的研討會等工作，借鑒并整合理論界與實務界的力量，發揮平臺集成優勢，為市人大常委會立法工作提供智力支持。

（三）社會性研究與工作支持平臺——法律類專業智庫、人大與法學理論研究機構、民間立法咨詢服務機構等

1.法律類專業智庫

這類智庫主要包括全國社科院系統的法學研究所、全國及省市法學會、律師協會等。這類機構主要由法學專家、研究人員和律師等專業人士組成，從法學專業視角和立法技術層面從事相關法律問題、立法事項與立法草案的研究與分析。

社會科學院法學研究所（簡稱“社科院法學所”），作為法學研究機構，是黨和國家重要的法治智庫。例如，中國社科院法學所的主要任務是開展法學基礎理論研究與法治建設對策研究，設有法理學、法制史、憲法與行政法、民法、商法、經濟法、知識產權、刑法、訴訟法、社會法、法治國情調查等11個研究室，10余個非實體研究中心，還與中國社會科學院國際法研究所共建“中國社會科學院國家治理研究智庫法治戰略研究部”。

法學會是中國共產黨領導的人民團體，是中國法學界、法律界的全國性群眾團體、學術團體和政法戰線的重要組成部分，是黨和政府聯系廣大法學工作者、法律工作者的橋梁和紐帶，是加強社會主義民主法制建設，推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要力量。全國設立中國法學會，省、自治區、直轄市設立地方法學會，設區的市根據需要可以設立地方法學會。中國法學會作為國家核心法治智庫，在全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委、國務院法制辦和其他有關中央部門的支持下，2015年創辦了系列立法專家咨詢會。會議形成的《專家咨詢報告》，供中央領導和有關部門決策參考，收到了顯著智力支持效果。為了進一步擴大意見征集范圍，充分吸納專家學者和民間的智慧，中國法學會根據國家立法機構的工作進程，在線下繼續舉辦立法專家咨詢會的同時，從2016年1月開始推出網上“立法咨詢意見征集平臺”，逐期對法律法規和重要部門規章的草案面向社會征集意見和建議。

律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織。全國設立中華全國律師協會;省、自治區、直轄市設立地方律師協會，設區的市根據需要可以設立地方律師協會。律師協會的職責之一就是參與立法活動，向有關部門提出法制建設及律師制度建設的建議。2005年，天津市人大委托律師協會起草地方法規創國內先例。由律師牽頭起草地方法規，是拓寬立法渠道的一種實踐探索。律師協會是由律師構成的社會組織，那些律師長期從事法律工作，接觸各類案件的當事人，了解社情民意，對人大及其常委會明確立法宗旨、優化立法技術與開展立法解釋都有很強、很直接的支持作用。

2.人大與法學理論研究機構

人大與法學理論研究機構主要集中在高校。法學理論和專門法律研究機構在主要綜合性大學與專業法學大學都有設立，如中國政法大學的憲政研究所。高校設立的與人大理論相關的研究機構還比較少，目前只有復旦大學的選舉與人大制度研究中心和北京聯合大學的人民代表大會制度研究所。北京聯合大學的人民代表大會制度研究所是由北京聯合大學與北京市人大常委會研究室于2004年共同合作創辦的，所址設在北京聯合大學。高校中設立的人大與法學理論研究機構大多數都是虛體機構，重點是從事法學理論、專門法律理論、人大理論發展與實踐運作優化方面的學理性研究。

3.民間立法咨詢服務中心

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要探索委托第三方起草法律法規草案，將立法主體由原來的人大、政府、行政部門和行業機構擴大至起草的第三方，是對科學、民主、公平立法的追求。 2016年8月28日，全國首家經工商注冊的地方立法咨詢服務實務機構——湖南中楚地方立法咨詢服務中心在長沙揭牌，這是我國探尋科學立法、民主立法的一次新嘗試。湖南中楚地方立法咨詢服務中心第一次將“民間第三方起草法律法規”帶入我國的地方立法中，這對推動改變我國目前“部門利益法制化”、立法不公正、立法脫離社會實踐等不正?，F象可能會有所作用。

（四）人大專家智囊團

為發揮專業人士在立法工作中的咨詢作用，推進科學立法、民主立法，提高立法質量，省市級等地方人大常委會基本上組建了人大常委會立法顧問團隊。一般經個人申請、單位推薦，并報主任會議研究決定，將若干專家聘為人大常委會立法顧問團隊成員。人大專門委員會、常委會工作委員會一般可以就下列事項向立法顧問專家提出咨詢：（1）人大常委會五年立法工作規劃、年度立法工作計劃編制及法規立項;（2）地方性法規草案的起草、論證、修改、審議;（3）地方性法規的解釋、清理、立法后評估，地方性法規中的具體應用問題;（4）規范性文件備案審查;（5）上級人大征求意見的法律法規草案;（6）其他需要咨詢的與人大常委會職權有關的問題。

上海市人大常委會主任會議早在2003年4月就通過了《關于聘請立法等咨詢專家的幾點意見》。2016年6月市人大常委會主任會議原則通過了《上海市人大專門委員會、常委會工作委員會立法專家顧問暫行辦法（草案）》，確立了參與立法的專家智囊團的地位、作用?？紤]到立法工作涉及領域廣、專業跨度大、文字嚴謹性強，上海市人大及其常委會立法專家顧問由法學專家、各專業領域專家和語言文字專家等組成，聘期5年，可連選連聘，目前有60位專家顧問。顧問專家可以參與立法工作的七個途徑，包括書面咨詢、召開立法征詢意見會、座談會、聽證會、論證會等。

三、國外議會立法咨詢與決策支持系統建設的基本模式

（一）議會自身的支持機構體系

1.議會圖書館

歐美發達國家議會發展過程，圖書館是一個重要的輔助性機構，它不僅是立法資料的歸檔、存放之所，也是為議員、司法工作人員提供研究支持的重要部門。英國、美國、日本、荷蘭等國，都設有專門的圖書館。其中以美國國會圖書館最具代表性。美國國會圖書館是世界上最大的圖書館，也是美國國會的重要研究支持機構。

美國國會圖書館下設五個機構，其中有專門為參眾兩院的委員會與議員提供研究支持的國會研究部，還設有專門法律圖書館、國內國際拓展部等為國會議員提供研究服務的部門。

美國國會研究部作為國會圖書館的一個特殊部門，建立于1914年，國會研究部因為美國國會工作，向委員會和參眾兩院的委員會與議員提供政策與法律分析，而不考慮其黨派屬性，作為國會圖書館的法定分支機構，國會研究部以提供權威性、非黨派性、客觀機密的分析而聞名于世。它的最大優勢是確保國會能在1周7天、每天24小時內接觸到全國最好的思想。國會研究部集中數百名研究人員，包括律師、經濟學家、參考圖書館員，以及社會科學和自然科學家。20世紀80年代人數最多時曾高達860名，以后逐漸減少至600人左右。2016年財政年度預算約為1.07億美元。除在編人員外，還聘用名為“訪問學者”的外部專家撰寫報告。國會圖書館目前包括五大研究部門，分別是美國法律、國內社會政策、外交防務與貿易、政府與財政以及資源科學與工業。每年國會圖書館都會向國會提交年度研究報告，供國會委員會與議員進行立法與決策參考。

美國國會法律圖書館是世界上最大的法律圖書館，收集了美國與世界很多國家的法律文件與立法事項，發揮了廣泛的功能，其中一項功能就是為國會提供研究與資料參考。

2.國會預算辦公室

國會預算辦公室是一個隸屬于國會的超越黨派的咨詢機構。自1975年以來，國會預算辦公室為支持國會預算處理，提供獨立的預算與經濟分析。目前，國會預算辦公室有400多名專業研究人員和行政人員，有其學術委員會，學術委員全是美國的頂尖的經濟學家和財政學家，專門對每年和未來五年美國經濟增長和財政收入狀況進行研究跟蹤和向國會以及美國公眾提供研究報告，這些報告包括基準預算與經濟預測，長期預算預測，成本估算，分析報告，總統預算分析，預算選項，聯邦責任分析，月度預算審查，立法記錄，未授權撥款與國企授權匯編，封存報告，工作報告，數據與技術信息報告等。

3. 政府責任總署（原名政府審計總署）

2004年，審計總署改為美國政府責任署，是一個為國會工作的、獨立的、非黨派的機構，常被認為是“國會的看家狗”。該署審計總長經國會提議后經總統任命，任期15年。該署的任務是為了美國人民的福利，調查聯邦政府如何花納稅人的錢，支持國會實現其憲法責任，并幫助聯邦政府提升績效，確保聯邦政府對其行為負責任。該署為國會提供基于事實的、客觀的、非黨派性的、非意識形態的、公平的、平衡而及時的信息。

責任總署秉承負責任、可信任和誠實正直的價值理念，根據國會委員會或分委員會的要求或者根據公法或委員會報告的授權而開展工作，也會根據審計總長的授權開展研究。責任總署主要從事以下工作支持國會開展監督，即審計政府機構運行狀況，確定聯邦資金是否被高效率、有效益的使用;調查對聯邦政府非法和不適當的行為的指控;提交關于政府項目和政策如何有效地實現其目標的報告;進行政策分析并為國會審議提供參考選項;頒行法律決定和意見。

責任總署的工作人員包括很多方面的專家，他們在各自的專業領域內如會計、法律、統計、工程、工商管理、經濟學、計算機和物理學等方面發揮作用。目前這些專業人才已占工作人員總數的75%左右。另外，在執行特殊類型的審計業務如環境審計等時候，還會聘請社會審計人員、咨詢公司人員或者被審計單位的技術人員參加，以確保執行相關審計的能力和審計質量。在進行審計方案設計的時候，也會考慮有哪些人員可以提供幫助，這些協助人員如總顧問辦公室、從事類似審計領域工作的審計小組以及專家小組等，可以進行臨時組合，集中各個方面的力量開展審計。

（二）議會的助理支持機制

國外議會一般都設立有助理機制。這些議會的助理主要是支持議員、議會委員會和議會服務機構開展信息收集、分類整理，提供咨詢意見與決策參考選項等。議會的助理機制在美國國會發揮著較為強大的作用。美國很多國會說客往往是主攻國會議員助理，以求改變和說服國會議員采取某種立場或支持或反對某項法案、政策。

美國國會主要承擔有效地監督、制衡行政部門的憲法責任。但在美國國會運行早期，這些權力并沒有充分行使，國會往往被行政部門牽著鼻子走。如行政部門提交的預算案，專業性極強， 議員們看不懂， 因此行政部門要多少就批多少。國會后來意識到，只有擁有自己的助理人員，依靠自己的力量收集信息、調查情況、分析問題， 才能比較充分地行使憲法賦予的權力，有效地制衡行政部門。美國國會為了充分行使憲法賦予的權力，通過一系列立法建立了龐大的國會助理隊伍，目前，美國國會助理隊伍有3萬多人，美國國會助理隊伍主要包括三部分：議員助理，委員會助理， 國會助理機構的工作人員。但是，當前議會助理包括美國、德國在內的很多國家，已經有些人浮于事、泛濫成為負擔的苗頭。

1.議員助理

美國國會每年撥付大筆經費用于議員雇用助理人員，以輔助其工作。如1999年撥給每位眾議員的經費是144. 4萬美元， 撥給參議員的是151. 3萬美元。這筆經費完全由議員自己決定雇用數量和對象。但總的來看，每位議員至少有一位行政助理、一位立法助理和一位新聞秘書。目前眾議院議員的私人助理約有8000多人，參議院約有4000多人。議員助理的職責主要是為議員個人提供服務， 如幫助議員寫講話稿、回復選民的來信、幫助議員籌集競選經費等。

2.委員會助理

美國1970年通過的國會改革法規定， 眾參兩院每一常設委員會可雇用6名以上助理人員， 為委員會服務。目前， 眾議院常設委員會有2200名助理， 參議院有1200名。委員會助理的主要職責是幫助委員會主席安排委員會議事日程、組織聽證會、起草委員會審議報告等。委員會助理還在國會議員、院外活動者、行政官員間充當聯絡員的角色， 幫助他們就立法中有關問題和具體法條的文字表述達成共識。

3.國會助理機構的工作人員

國會設有審計總署、國會預算局、國會圖書館、國會研究部、國會印刷局和國會建筑管理局等助理機構， 共聘用工作人員1萬多人。這些助理機構的工作人員的主要任務是就國會立法、預算、審計等工作提供信息和調查、研究咨詢服務。

除了議會助理機制，另外美國國會議員、委員會和助理機構還招聘一些青年人，尤其是一些大學生，作為實習生，協助議員、委員會和助理機構開展一些事務性的工作和信息調查活動。

（三）社會化的立法咨詢與決策支持智庫系統

獨立的、非營利的智庫是國外政府與議會的重要智力支持系統。社會化運作的智庫系統，獨立于政府之外，提出專業性、獨立性的判斷與意見，可以對政府與議會產生實質性的影響。

美國國會針對一些復雜疑難問題、社會聚焦的國內外熱點問題和專業性非常強的憲法法律問題、公共政策問題，舉辦聽證會。有些大學研究人員或社會智庫專業人士會被邀請或要求參加這些聽證會，提供專業判斷或意見。美國是當今世界上智庫最為活躍的國家。其中2011年在美國排名第一位的布魯金斯學會，致力于對經濟、外交和行政管理等公共政策的研究和教育，研究專長是美國外交政策和中東問題，已連續多年排名全球智庫第一名。進入排行榜前十名的智庫還有：對外關系委員會、卡耐基國際和平基金會、戰略和國際問題研究中心、蘭德公司、卡托研究所、傳統基金會、伍德羅·威爾遜國際學者中心、彼得森國際經濟研究所和美國企業公共政策研究所。這些智庫的專業人士和研究報告往往都會為美國國會、委員會和議員提供有力的咨詢意見與建議。

英國也是世界上最早利用智庫系統支持議會運作的國家。英國皇家國際事務研究所（查塔姆大廈，Chatham House）是英國著名的智庫，該所由英國高層要人擔任名譽所長，一般是由英國下議院兩黨的黨魁共同擔任，其日常事務管理機構和理事會則由知名政要、學者等組成。國際事務研究所擁有龐大和高水平的研究隊伍，在英國和世界國際關系學界享有崇高的威望。該所的宗旨是“推動個人和組織對日益復雜多變的世界進行全面研究，并提供政策參考”。該研究所還確立了為維護會議自由發言與信息保密的著名“查塔姆大廈規則”。該規則規定，與會者在會議或會議討論中可自由使用會議上收集的材料并加以注明，但不得透露發言者身份或追溯其來源，未經同意，會議主辦者不得記錄發言者的講話內容。如今該規則已成為世界各國普遍接受的通例，為維護自由討論和發言者的權利創造了有利條件，為推動國際關系研討作出了貢獻。

四、完善我國人大立法咨詢與決策支持系統建設的若干對策

針對我國人大立法咨詢與決策支持系統建設，張德江委員長在出席中國人民代表大會制度理論研究會成立大會時充分強調了人大理論研究工作的重要性。人大工作者要努力加強人大理論研究工作，以理論研究成果推動人大工作水平的提高。一是要切實加強隊伍建設。以研究室為主，各委辦協作，努力造就一支政治素質高、理論功底深、業務能力強的人大研究隊伍，多開展課題研究，多出研究成果。二是拓展理論研究范疇。圍繞黨委重點工作，結合人大工作特點和常委會工作計劃進行重點研究，撰寫一些有針對性、指導性和前瞻性的理論文章和工作體會;對人大工作中的好經驗、好做法，及時總結、概括、提煉，上升到理論層面，提高理論思維能力。三是要注重理論創新。要根據時代發展和民主政治建設的要求，著眼于人大制度、人大工作的實踐和發展，用創新的精神推動理論研究工作，使人大制度、人大工作緊貼時代要求、體現人大特色，不斷賦予人大工作新的思想內涵，不斷推動人大工作科學、有力、有為的開展。

除了加強人大理論研究之外，人大立法咨詢與決策支持系統建設，不僅要從人大自身的研究機構與人才隊伍建設著手，更要大力推進契合人大理論發展與實踐創新需要的中國特色社會主義新型智庫建設，再結合國外議會立法咨詢與決策支持系統發展的有效經驗，將會在很大程度上加強對我國人大理論研究與實踐創新發展的支持力量。

（一）著力統籌人大系統自身研究機構與人才隊伍建設

1.推動建立人大預算專門委員會與人大預算研究所

公共預算是涉及國計民生的重要領域，關乎社會經濟環境發展質量，關系人民群眾的福祉與社會公平公正。審議和批準公共預算是人大的法定職權，也是人大支持與監督政府的重要手段。預算編制主體是政府及其各部門，預算編制是否科學、合理，是否達到管理績效，不能由政府自說自話，人大必須要有專門的機構進行審議，有專業的部門進行研究。只有人大對政府的預算研究比政府更細致、更嚴謹、更科學，才能真正做到心中有數，審議有據，監督有方，才可能為黨和人民把好預算關、看好人民的錢袋子。當前我國深化改革的一個重要攻堅戰，就是逐步實現社會財富分配的公平公正，縮小我國日益凸顯的貧富差距，最終實現共同富裕。社會財富分配的重要工具就是預算配置與引導，人大作為人民利益的代表者、捍衛者，更加有必要加強對預算的研究，對政府預算提出指引性建議，從預算方面為推動社會公平正義與共同富裕作出努力。

現在的人大財經委員會主要職責是審議人大主席團和人大常委會提交的議案、提出議案，審議與財政經濟有關的行政法規、規章、政府決定、命令是否違反上位法，審議質詢案，對屬于財經委員會的有關問題，進行調查研究，提出建議。協助人大常委會行使監督權，對法律和有關法律問題的決議、決定貫徹實施的情況，開展執法檢查，進行監督等。加上人大財經委員會的人員配置，無法滿足對預算的精細化、科學化審議，因此，人大應依法設立預算專門委員會，同時也要建立支持人大預算專門委員會的預算研究所。唯有如此，才能使人大的預算審議、監督做到有研究、有能力、有實效。

2.推動建立人大監察研究所

根據黨中央深化我國監察體制改革的要求，我國政府機關將普遍設立監察委員會，從而改變我國現行的“一府兩院”結構體制，變為“一府一委兩院”，監察委員會的設立有利于加強我國權力機關對其他國家機關運行的監督功能，但人大及其常委會如何加強對“一府一委兩院”的監督，則面臨許多新情況、新問題，需要創新人大監督的新機制、新路徑，這些都需要深化人大作為權力機關的監督研究。不然，人大不僅難以發揮監督功能，還有可能被進一步邊緣化。

3.加強人大常委會研究室研究型人才配置，拓展人大研究視野

人大常委會研究室是人大自身的重要研究機構，但有必要加強研究型人才的配置，同時要注重從有人大工作實務經驗的優秀工作人員中選拔充實到研究室。人大常委會研究室不僅要重點進行人大理論與時俱進發展的研究，同時，還要加強與基層人大常委會研究室的聯系，針對省、市、區縣、鄉鎮人大實踐創新的探索性做法進行分析研究、總結提煉，適時加以提高推廣。人大常委會研究室的研究，既要關注民主法治理論發展，又要體恤民生民情現實。要將人大理論發展與創新的研究與社會民主政治發展、民生需求更新聯系起來思考。同時，還要有國際比較視野，將中國特色社會主義的人大制度理論與西方代議民主理論與實踐發展進行比較分析，規避西方民主發展中的陷阱，汲取其維護人民利益、反映人民意志的有益方式、手段。

4.加強人大內部資源整合

人大系統內部本身就有很多研究資源、研究力量，但存在各自劃圈、溝通不足的現象。因此，有必要對人大內部研究力量進行全盤整理，統籌規劃，協力共研，服務人大及其常委會?？梢杂扇舜蟪Ｎ瘯魅斡H自擔任人大研究工作組組長，由人大常委會辦公廳（室）協調，發揮人大常委會研究室的研究整合作用，將人大各專門委員會、各工作委員會、人大工作研究會、立法研究所的研究專家、研究資源、研究項目等進行匯總。打通專家資源、項目資源，充分挖掘人大自身的專家型人才，實現智慧共聯、問題共研、成果共享，增強人大自身的整體研究服務效能。

5.推動建立人大工作助理機制

隨著中國特色社會主義政治經濟、生態環境、社會文化等事業的發展，以及黨中央要求人大立法主體性不斷加強的改革措施逐步落實，人大工作任務質與量的要求都要大跨步提升，僅僅靠當前的人大工作系統和人大代表履職狀況，很難承擔起人大推動社會民主法治發展的重任。因此，有必要建立人大各專門委員會、人大常委會各工作委員會、人大常委會研究室以及人大代表的助理機制。這種助理可以用聘任制公務員和一般合同制聘任人員加以解決編制問題，無須設立行政級別，可以設立研究助理職稱等級。同時，也可以將政府機構的部分新進公務員納入助理崗位，進行為期一年的鍛煉，這有利于增強這些公務員的民主法治意識和經歷。

（二）探索推動人大圖書館建設

立法機關圖書館建設是西方議會民主與法治社會建設的非常有價值的一種機制。早期西方議會發展也存在資料整理、存檔混亂不堪的現象，對法治發展歷史史料與立法資料的保存不夠，這不僅影響議會立法的歷史繼承性，也使后人對立法研究缺乏必要的事實依據。尤其是普通法系國家的議會立法也要充分尊重先例原則，更有必要進行資料的歸類存檔。英美等國的議會圖書館對議會立法咨詢與決策支持發揮著重要的作用。

我國人大制度發展歷史還比較短，尤其有必要抓緊建立人大圖書館對我國人大歷史發展、人大內部運行規則、人大立法發展、人大代表履職行為等進行資料收集、整理歸檔，為學者及后來者對我國人大的研究提供資料支撐。人大圖書館建設要實體機構與線上機構同時進行，增強人大圖書館的研究價值、社會效應。人大圖書館資料庫應該包括人大發展史、法律匯編類、立法議案類、人大機構類、人大代表類、人大工作規則類、人大代表選舉類、人大會議類、人大研究類、民主法治研究與實踐類等，機構設置可包括立法研究部、人大工作研究部、檔案部、外聯外宣部、信息技術部、行政辦公室等。

（三）優化人大工作志愿者和實習生制度建設

探索建立人大工作志愿者制度，可以先從人大街道工作委員會試點，人大工作志愿者主要在工作委員會的統一安排下，協助服務好人大代表，協助人大代表從事民生調查、民意收集整理、協助人大代表從事起草意見、建議及議案的資料準備與文字工作、協助人大代表網上聯系群眾等。人大工作志愿者來源可以分為三類群體，大學生志愿者，社區居委干部，某些企事業單位代表的工作秘書。建立人大工作志愿者隊伍，可以進一步加強人大代表與社區、選區居民的聯系，也有利于將人民群眾意見進行整合梳理，提高代表提出意見、建議與議案的質量（該制度在上海市楊浦區五角場街道試行過）。

建立人大工作實習生制度。現在高中生、大學生都需要進行社會實踐，以往學生的實踐活動是到敬老院敬老、社區環境保護等，作為權力機關的人大，應該敞開大門，歡迎青少年學生到人大進行實習，體驗人大及其常委會、人大代表履職的基本狀況，這既可以鍛煉這些學生的民主法治意識，也有利于增強我國人大制度對青年群體的透明度和吸引力。當然，某些待業青年也可以作為實習生在人大系統進行觀摩、學習。人大工作實習生相對人大工作志愿者，具有臨時性、短期性的特點，但可以擴大青少年群體對人大工作的接觸機會，增強人大機關的社會開放度與透明度。

（四）建立線上線下的“人大研究智聯網絡”

人大理論與實踐研究可以充分利用信息網絡和“眾籌”的方式，建立線上“人大研究智聯網絡”，在人大聘任專家和人大、法律、政治、社會保障、環境保護、文化事業等領域遴選30人以內，組成“人大研究智聯網絡”。定期將一些熱點、難點問題拋到網絡群組中，供大家頭腦風暴，有交鋒意見后，再到線下召集小型討論會，深化對問題的探討與分析，共同提出相關建議。

（五）建立外部智庫支持網絡

借力外部智庫，建立與社科院法學所、法學研究會、律師協會、高校立法與人大理論研究機構的工作聯系，確定季度座談和年會制度，充分利用外部智庫的專業性研究和專家人才，探討人大理論與實踐、具體立法難題和重大事項決策咨詢等，也可以與外部智庫合作進行課題立項設計與研究。尤其是市人大常委會可以與市社科院聯系，將一些重點研究項目，以市社科項目的形式向外發布，增強對高校和研究院所研究人員的吸引力（作為市社科立項課題，屬于省部級項目，對評職稱有幫助，市委、市政府、市統戰、宣傳等領域都有類似操作）。

同時，應鼓勵社會自主的人大立法咨詢與決策支持服務機構的建立，可以與民政局社團處聯系，培育創建為人大立法咨詢與決策支持提供專業服務的社會組織，讓這類社會組織來承接人大機關一些服務項目、人大立法調查、民意征集、民意調查分析等技術性強的工作。

（六）探索與高校合作建立人大理論與實踐創新研究院

在高校智庫大發展之際，黨委、政府、政協、統戰、宣傳等各條線都紛紛發掘高校研究資源，與高校合作建立研究基地或研究院。人大系統在這一方面明顯落后一步。其實，如前所述，早在2004年北京市人大常委會與北京聯合大學就合作建立起了一個人民代表大會制度研究中心，但是這種合作研究整合力、聚焦力還不明顯。上海市人大常委會可以嘗試與復旦大學、華東政法大學等建立專門的研究基地和研究院。這可以建立長期穩定的研究合作關系，并且有利于這些研究基地和研究院吸引一批青年學者和研究人員，關注人大理論與實踐問題研究，增強人大研究人才隊伍的儲備與發展。

（作者單位：復旦大學選舉與人大制度研究中心）