地方立法應當堅持原則守住底線

吳啟超

立法法修改一個引人關注的重要內容就是賦予所有設區的市地方立法權，將立法權擴展到全國284個設區的市，并明確了立法的權限和范圍。“權”有了，但“有權”卻不能“任性”。權力的行使應當遵循既定的制度，受到應有的約束，這樣才能保證權力有效運行。地方立法權，特別是對新增加享有立法權的設區的市而言，是一項新生事物，這就要求初行使立法權的市要堅持立法原則，守住維護法制統一的底線。

地方立法應當堅持不越權。立法法第七十二條第二款明確規定，設區的市可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。可以說，立法法以具體條款對設區的市立法權限作了明確、清晰的限定，地方在行使立法權的過程中，應嚴格遵守，避免越界。當然，對于三個方面事項的界定，無論是學術界還是具體實踐中，都傾向于作擴大解釋。如全國人大常委會法工委對“城鄉管理”解釋為，除了包括對市容、市政事項的管理，也包括對城鄉人員、組織提供服務和社會保障以及行政管理等，這也正符合地方立法迫切需求的現實。

地方立法應當堅持不抵觸。首先，地方性法規不能與憲法、法律和行政法規的具體規定相抵觸。對于上位法已有明確規定的，地方立法不能隨意變更，減損權利或是增加義務，或者違法突破幅度、改變范圍等。其次，地方性法規不能與上位法的立法原則、立法精神相抵觸。立法原則和立法精神不一定會出現在具體條文中，但它卻貫穿于立法的全過程，體現了立法的引領和促進作用。可能是對好方面的鼓勵、支持，也可能是對不好方面的禁止、反對，帶有較濃的傾向性。地方在立法時應該仔細研究、嚴格遵循，違反立法原則和精神，同樣視為與上位法相抵觸。

地方立法應當堅持有特色。要做到有特色，就要從本地實際出發，做到順應群眾期盼、聚焦社會關注，精確找準立法項目;要做到有特色，就要從細微處著手，聚焦具體問題，選擇法律關系相對單一的事項進行立法，不追求綜合性立法，著力通過立法解決本地區的具體問題;要做到有特色，就要落實民主立法、開門立法，廣泛征求意見建議，聽取民意、凝聚民智，奠定堅實的群眾基礎，立本地急需的善法、良法。

地方立法應當堅持可操作。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施，而可操作性是法律順利實施的重要保障。怎樣才能增強所立之法的操作性？一是要吃透上位法。地方立法要嚴格依據上位法，準確把握上位法，結合本地實際和現實中的工作經驗，依法對上位法進行細化和補充，增強立法的可操作性、可執行性。二是要避免大而全。設區的市已經是最基層的立法主體，因此地方立法應當避免追求所謂的大而全，避免大量口號式、原則性的規定，避免對上位法大量的摘抄和引用，更不要指望一部地方性法規解決本地區的所有問題。而應當堅持問題導向，需要什么寫什么、需要多少寫多少，力爭做到明確清晰、準確管用、切實可行。

地方立法應當堅持重效果。立法之初，應該強化調查研究，做足、做實準備工作，打下良好基礎;要堅持協調溝通。立法過程也是與相關部門和廣大群眾交流、溝通的過程，應該廣泛尋求意見建議，關注焦點、難點，著力解決矛盾;要開展執法檢查和立法后評估。執法檢查和立法后評估，都是了解法律法規實施情況的方式，執法檢查是相對成熟的手段，但對初行使立法權的市來說，也應當重視建立健全立法后評估制度，一方面有利于促進法規的貫徹和落實，另一方面也有利于發現自身在立法過程中存在的問題，積累經驗教訓，不斷提升地方立法質量。

（作者單位：安徽省淮北市人大常委會）