我國海洋環境社會治理現狀及對策研究

賈 如 郝 亮 郭紅燕

《2018中國生態環境狀況公報》顯示，渤海、黃海、東海、南海的劣四類水質海域面積同比有所減少，一類水質海域面積占比為96.3%；相比之下，與人類活動關系更加密切的近岸海域水質級別一般，優良（一類、二類）海水比例僅為74.6%。可見，在充分發揮政府與市場力量保護水環境的同時，如何更好地調動社會力量參與海洋環境保護已成為下一階段海洋環境治理的重點工作之一。

我國海洋環境社會治理的現狀和問題

一般來說，社會治理主要包括三個方面內容，一是政府自身的改良，如機構改革、決策過程或流程的優化；二是政府與社會關系的改良，如兩者間交流與合作的加強；三是社會自治的加強，如社會的責任得以強化，社會自治本領加強，社會有機體更加健全等。

海洋環境社會政策制度不斷建立，但政策改進及落實空間仍較大

其一，環境信息公開方面。除《中華人民共和國政府信息公開條例》等關于政府信息公開有一般性要求外，《中華人民共和國海洋環境保護法》第六條也對信息公開作了明確規定：“環境保護行政主管部門、海洋行政主管部門和其他行使海洋環境監督管理權的部門，根據職責分工依法公開海洋環境相關信息；相關排污單位應當依法公開排污信息。”

2019年發布的《生態環境部政府信息主動公開基本目錄》顯示，海洋生態環境信息公開內容主要包括行政審批、海洋環境管理、生態環境規劃、生態環境公報、污染防治五個方面。同年發布的《生態環境部落實2019年政務公開工作要點實施方案》進一步明確了海洋生態環境信息公開工作及相關部門職責分工。在生態環境質量信息方面，由監測司與海洋司合作公開近岸海域、海水浴場水質信息；在生態環境許可信息方面，由海洋司定期公開海洋傾倒區使用、廢棄物傾倒許可證發放、疏浚物傾倒量等信息。在重要行動部署信息方面，公開《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》具體落實及進展情況。此外，由執法局負責做好渤海入海排污口排查整治的信息公開。

但總體而言，海洋生態環境信息公開的內容和范圍還有待擴大及細化，公開形式還有待統一，并應該在統一平臺向社會定期、全面公開。

其二，公眾參與政策的制定和實施方面。近年來，環境保護公眾參與制度相繼出臺。2014年，原環境保護部發布首個全國性公眾參與環境保護規范性文件《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》，提出了推動環保公眾參與的主要任務、重點領域以及保障措施；2015年編制的《環境保護公眾參與辦法》，進一步細化了公眾參與的內容及程序；2018年修訂的《環境影響評價公眾參與辦法》，為公眾更有效地參與環評工作奠定了制度基礎。

在海洋生態環境保護公眾參與方面，國家相關部門也出臺了一系列政策。2016年11月，原國家海洋局印發《海洋聽證辦法》，詳細規定了海洋聽證制度的程序。2017年，《國家海洋局關于海洋工程建設項目環境影響評價報告書公眾參與有關問題的通知》，要求建設單位在環評初期階段通過電視、報紙、網絡等媒體公開環境影響評價信息，廣泛征求公眾意見；在報告書編制過程中，通過座談會、聽證會、專家論證會、問卷調查等方式充分聽取公眾意見；在報送海洋部門審查前，全文公開海洋環境影響報告書與公眾參與說明（涉及國家秘密、商業秘密等事

項除外），征求公眾意見。建設單位應當對公眾意見進行整理歸納分析和反饋，認真吸納公眾意見，并對公眾參與相關原始材料妥善保管，存檔備查。

但是在取得進展的同時也存在一些問題，如國內公眾參與海洋政策法規和規劃計劃的實施過程機會相對較少，參與決策過程通常較為間接、滯后，參與環境保護的廣度和深度還遠遠不夠。主要原因在于：首先，公眾參與意愿不足。一方面源于社會誠信體系的不健全，另一方面是部分公眾的環境和社會責任感缺失；其次，參與渠道和平臺有待完善。例如，缺乏針對重大決策的圓桌會議、網絡征集等公眾參與渠道，導致利益相關的居民、漁民和社會組織等主體很少能通過協商對話參與到政策制定；最后，公眾參與的反饋機制不透明。公眾通過郵件或電話等方式向政府部門提交意見后，是否得到反饋、得到了什么反饋等，缺乏信息公開和監督。

其三，環境社會監督方面。環境社會監督，主要是指社會力量依據環境法律法規賦予的權利，自發地對政府、企業及其他社會主體開展環境監督，進而提高政府和企業的環境表現。國家相關法律法規政策對環境社會監督中社會主體的權利義務，以及被監督主體的義務等進行了相關規定。2015年起施行的新修訂的《環境保護法》，明確規定“新聞媒體應當開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳，對環境違法行為進行輿論監督”，并且設立“信息公開和公眾參與”專章，規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督”“公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報”。2015年4月，國務院正式發布《水污染防治行動計劃》，其第十條內容為強化公眾參與和社會監督，要求依法公開環境信息、加強社會監督、構建全民行動格局。

表1 環境社會監督主體及監督方式和特點

目前，各級環境部門積極搭建監督平臺，充分保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，推動社會監督的順利開展。此外，環保社會組織等社會主體通過建立自己的官網、微博、微信等構建第三方平臺進行監督，提高了環境社會監督的效果。

但是，由于海域活動的復雜性，公眾對海洋生態環境的監督存在較大難度。雖然隨著科技的發展，人們可以通過經緯度和四至坐標等手段來界定某特定海域的位置，但相對于陸地而言，海洋污染問題的監督仍然需要較高的專業性。同時，海洋環境社會監督中，法律法規對監督主體的權益保障不足，不合理的監督方式依然存在，環境社會監督沒有反饋機制也在一定程度上影響了監督效果。

其四，環境社會風險評估和防范方面。海洋污染物雖然主要來源于陸地，但海洋經濟活動自身所產生的海源性污染物也在逐年增加，正成為破壞海洋環境的另一個主要污染源。海洋環境突發事件的產生，絕大部分是由涉海企業的生產事故或疏于環境管理造成的。近年來，中國發生了多起海洋生態災害和環境突發事件，如大連新港油污染事件、蓬萊19-3油田溢油事故、8·12天津濱海新區爆炸事件、桑吉輪燃爆事故等重大污染事故。因此，對海洋生態環境開展社會風險評估是一項重要工作，需要統籌做好陸源突發環境事件風險防范和海上溢油風險防范，制定科學的事故應急處置、環境影響和損失評估等方案。

目前，海洋環境風險防范已經引起了政府有關部門的重視。例如，《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》對陸源突發環境事件風險防范和海上溢油風險防范工作提出了明確要求：2019年底前，完成涉危化品、重金屬和工業廢物（含危險廢物）以及核電等重點企業突發環境事件風險評估和環境應急預案備案工作；完成渤海海上溢油污染近岸海域風險評估，防范溢油等污染事故發生。2020年底前，沿海城市完成區域突發環境事件風險評估和政府環境應急預案修訂；完成渤海石油勘探開發海上溢油風險評估，開展海上排污許可試點工作，推動建立石油勘探開發海上排污許可制度。

總體來看，風險防范工作已經取得一定成效。但由于這項工作開展時間不長，機制和方法還不成熟，效果有限。現階段，我國政府部門尚未完全建立起相對科學合理的海洋環境社會風險評估和應急管理機制，尤其是海洋環境應急管理中的政府主導性強，社會參與機制還有待進一步完善。

海洋生態環境宣傳教育制度建設和力度都有所提升，但工作的針對性、專業性和連續性有待改善

近年來，我國的環境宣傳教育工作穩步開展，取得了一定的成績。但是，目前的生態環境宣傳多是綜合性宣傳，海洋生態環境政策和知識宣傳的針對性不夠。海洋生態環境宣傳基于自身特性，應面向海洋周邊的居民、漁民、企業有針對性地開展，讓近海居民切實了解到與自己生活環境息息相關的海洋政策和知識。

此外，環境宣教工作在內容和形式上還存在很多具體的問題，包括：環境宣傳教育的內容側重喚醒公眾環境意識，但對于環境產生的原因、造成的影響、解決的辦法、公眾應該采取的應對行動等系統知識的宣傳較少；環境宣教的基礎能力建設還有待加強；環境宣教面對環境危機事件缺乏預防和應對機制；宣傳手段受傳統手法局限，互聯網新媒體等宣傳教育平臺和工具運用依然不夠等。

開展海洋生態環保工作的社會組織已經達到一定數量，但總體數量較少，且工作能力和效果有限

CNSphoto供圖

《中國海洋環保組織名錄（2018年版）》顯示，截至目前，中國共有224家海洋環保領域的組織，約占環保社會組織的3%左右，比例較小。從地域分布看，除北京外，我國海洋環保組織幾乎全部分布在東部沿海地區，尤其是東南沿海地區，如廣東、福建、浙江、上海、香港、廣西、江蘇等省（自治區、直轄市、特別行政區），數量占比高達57.3%，這反映出我國的海洋環保組織具有明顯的地域特色。從成立時間來看，共有91家海洋環保組織成立于2010年后，這表明我國海洋環保組織的發展與國家戰略等宏觀背景緊密相關，同時也客觀地反映出目前我國的海洋環保組織整體上仍較為年輕。

隨著我國經濟社會的不斷變革，公共組織在我國扮演著越來越重要的角色。目前比較著名的海洋環境保護社會組織包括大海環保公社、深圳市藍色海洋環保協會等。通常，環保社會組織會以公眾代言人的身份參與環保部門的各項行政決策聽證會，也會借助自行組織的活動和媒體合作資源對海洋污染治理的相關決策進行干預，同時，環保社會組織發起的公益訴訟案也越來越多。2011年的渤海灣漏油事件中，環保社會組織采取依據專業分工的策略，有的收集各種污染信息，有的借用微博、傳統主流媒體以及公開信等媒體資源，有的實時跟進深入現場調查真實的污染狀況，持續推進污染信息公開，擴大了該事件的社會關注范圍，形成媒體熱點。

同時，政府也在與社會組織合作方面進行了一些有益的嘗試。一是政府在處理海洋環境問題時借鑒社會組織的經驗或技術。二是政府通過購買服務模式將某些海洋工程、海洋環境的治理交由企業或社會組織來做，政府僅承擔考核監督責任。在政府不具備某些技術和資源的情況下，通過政府購買服務的模式來進行海洋環境治理，不僅可以充分利用企業或社會組織的技術和人才，而且符合民主社會的發展趨勢和政府職能轉變的要求。例如，2015年起，深圳市福田區人民政府通過政府采購服務模式，將福田沿海紅樹林生態公園承包給深圳紅樹林基金會進行管理，借助社會組織在生態保育和自然教育方面的專業優勢，修復沿海生態環境。

總體上，我國與海洋有關的環保社會組織數量偏少，發展規模有限，自身還比較薄弱，專業性不強，在國內和國際上的影響力較小，因此涉海環保社會組織的作用很難在短期內得到充分發揮。

部分企業積極參與海洋環境治理，但也存在信息公開不足、與公眾交流不夠等問題

海洋生態環境涉及的企業主體主要為設置了陸源入海排污口的企業、向入海河流排污的企業、海洋石油勘探開發企業、海洋運輸和捕撈企業，以及港口等海洋工程。

部分涉海企業能夠很好地承擔企業社會責任，但也有部分企業在參與海洋環境治理方面的表現并不理想。首先在信息披露方面，企業公開海洋環境信息對投資決策、政府監督、社會評價以及自身管理都具有重要意義，但目前企業主動公開內生動力不足，公開內容存在不全面、不及時等問題。其次，企業與利益相關方的溝通存在不足。部分企業對海洋環保社會組織持不理解甚至敵視態度，僅重視事后危機公關，與公眾溝通交流的機制還不成熟，難以適應互聯網時代的信息披露和傳播特點。

政策相關建議

為推進海洋生態環境社會參與和自組織，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的海洋環境社會治理體系，相關建議如下：

一是推動政府相關部門和企業公開海洋環境信息。海洋生態環境部門應在統一陸海生態環境監測布局，實現標準和數據相銜接的基礎上，推動全國海洋生態環境監測信息公開。還應引導和監督企業公開海洋環境信息，并構建社會責任評價體系。完善及建立有效海洋環境信息收集、評估、宣傳和數據庫，為企業進行社會責任評級奠定基礎，建立公正、獨立、透明、專業的企業環境責任評價機制。

二是推動海洋生態環境公眾參與制度建設。健全舉報制度，充分發揮環保舉報熱線和網絡平臺作用，及時辦理公眾舉報投訴的近岸海域環境問題。通過公開聽證、網絡征集等形式，充分了解公眾對重大決策和建設項目的意見。對于近岸海域生態環境問題，尤其應該建立與漁民的對話交流與協商，激勵漁民參與到海洋環境治理的過程中來。

三是積極培養、引導、規范海洋環境社會組織。將政府主導的政策支持與社會主導的孵化結合起來，發揮樞紐型社會組織在孵化過程中的作用。加大政府購買海洋環境社會組織服務的力度，提高其服務能力和水平。加大政府與企業、社會組織的人才交流力度。

四是加強海洋環境社會互動機制建設。建立政府、企業、環境專家、非政府機構等利益相關方參加的海洋環境社會對話機制，增加溝通理解，增強合作。加強企業與沿海居民和社會組織等利益相關方的溝通，推廣環境圓桌對話機制，化解近岸海域環境矛盾。建設社會督政平臺，開展地方政府環境行為指標、評價及評級研究，并建立其信息公開平臺，充分利用社會力量督政。

五是傳播普及海洋生態環境政策和知識。提高海洋生態環境宣傳教育的針對性，通過組織公眾參與海洋環境保護公益活動、針對漁民開展專項海洋保護知識講座等方式，推進沿海居民和企業對海洋生態環境保護政策和知識的了解。