我國平板玻璃行業準入及公告制度發展淺析

劉志海

1 準入制度概念

準入制度是指允許進入某領域、組織或地方的規定規范或法律法規。有些組織如WTO或者地方為其他法定代表加入或者進入該組織或地區而制定的門檻條件，當具備這些條件是就可以加入享受應有的權利負擔應有的義務。

準入制度涉及范圍非常廣泛，就制造業行業而言，主要包括市場準入制度、行業準入制度和從業準入制度等等。針對平板玻璃行業主要為前兩種，即市場準入制度和行業準入制度。

2 平板玻璃市場準入制度

所謂平板玻璃市場準入制度，是指（有關）國家和政府準許公民和法人進入平板玻璃市場，從事平板玻璃商品生產經營活動的條件和程序規則的各種制度和規范。

2001年12月3日，我國為兌現入世承諾，國家監督檢驗檢疫總局和國家認證認可監督管理委員會共同對外發布了《強制性產品認證管理規定》，對2000年12月10日其發布的《第一批實施強制性產品認證的產品目錄》（國家質量監督檢驗檢疫總局、國家認證認可監督管理委員會2001年公告第33號）所列19類132種產品，從2002年5月1日起（后調延至2003年5月1日）實行“統一目錄、統一標準與評定程序、統一標志和統一收費”的強制性認證管理。

在《第一批實施強制性產品認證的產品目錄》中，列有安全玻璃。即“十四、安全玻璃（共3種）：汽車安全玻璃（A類夾層玻璃、B類夾層玻璃、區域鋼化玻璃、鋼化玻璃）、建筑安全玻璃（夾層玻璃、鋼化玻璃）、鐵道車輛用安全玻璃（夾層玻璃 、鋼化玻璃、安全中空玻璃）。”

2002年7月1日國家質量監督檢驗檢疫總局、國家認證認可監督管理委員會發布了《<第一批實施強制性產品認證的產品目錄>中產品的適用范圍》（國家質量監督檢驗檢疫總局、國家認證認可監督管理委員會公告2002年第60號），規范了各個產品的范圍，見表1。

在《強制性產品認證管理規定》中的第二條就明確了“國家規定的相關產品必須經過認證（以下簡稱強制性產品認證），并標注認證標志后，方可出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用。”這標志著我國平板玻璃制品部分產品市場準入自2003年5月1日以3C認證方式正式實施。

表1 產品的適用范圍（2002年第60號公告）

3 平板玻璃行業準入制度

3.1 制造業行業準入制度概念

所謂制造業行業準入制度，一般來說，是政府或其授權機構規定公民和法人進入制造業行業從事商品生產、經營活動所必須滿足的條件和必須遵守的制度與規范的總稱。其目的是指為了防止資源配置低效或過度競爭，確保規模經濟效益、范圍經濟效益和提高經濟效率，政府職能部門通過批準和注冊，對制造業企業的行業進入進行管理。

從世界上看，準入制度的實施，是一個國家市場經濟發展到一定程度以后，國家為了保證產業安全、加快產業升級、提高產業競爭力的宏觀管理行為，在競爭性強的行業中普遍采用。從實踐看，準入制度也是實現競爭性產業由小變大、由弱變強的必由之路。制造業行業準入遵循的一般原則是：鼓勵技術進步、規范競爭行為、促進節能減排和安全生產。

3.2 我國制造業行業準入制度的實施

筆者認為，我國制造業行業準入制度的實施始于2004年前后，其主要標志是2004年12月16日國家發展和改革委員會發布了《電石行業準入條件》、《鐵合金行業準入條件》、《焦化行業準入條件》（國家發展和改革委員會公告2004年第76號）。其目的是“為遏制電石、鐵合金、焦化行業低水平重復建設和盲目擴張趨勢，促進產業結構升級，規范行業發展，維護市場競爭秩序”。三個準入條件于2005年1月1日，并要求“各有關部門在對電石、鐵合金、焦化生產建設項目進行投資管理、土地供應、環境評估、信貸融資、電力供給等工作中要以行業準入條件為依據”。

之后，國家發展和改革委員會陸續發布了其他（相關高能耗、過剩等）行業的“行業準入條件”。2007年9月3日《平板玻璃行業準入條件》發布（國家發展和改革委員會公告2007年第52號）。

3.3 我國平板玻璃行業準入制度的實施

3.3.1 實施平板玻璃行業準入制度的前期政策

（1）背景政策分析

所謂背景政策是指那些未直接指明平板玻璃行業，但具有一定暗指性的政策文件。比如高能耗、產能過剩行業等，平板玻璃行業當屬其中。

2005年12月2日國務院《關于發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》（國發[2005]40號），明確《產業結構調整指導目錄》中所謂“限制類主要是工藝技術落后，不符合行業準入條件和有關規定，不利于產業結構優化升級，需要督促改造和禁止新建的生產能力、工藝技術、裝備及產品。”

2006年3月12日國務院《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》（國發[2006]11號）：“嚴格控制新上項目。根據有關法律法規，制定更加嚴格的環境、安全、能耗、水耗、資源綜合利用和質量、技術、規模等標準，提高準入門檻。對在建和擬建項目區別情況，繼續進行清理整頓；對不符合國家有關規劃、產業政策、供地政策、環境保護、安全生產等市場準入條件的項目，依法停止建設；對拒不執行的，要采取經濟、法律和必要的行政手段，并追究有關人員責任。”

2006年7月5日國家發展改革委《關于防止高耗能行業重新盲目擴張的通知》（發改運行[2006]1332號）：“嚴禁投資新建或改擴建違反國家產業政策、行業準入標準和缺乏能源、環境支撐條件的高耗能生產項目，從源頭上把住高耗能行業準入關。”

（2）前期政策

2006年11月30日國家發展改革委等六部委《印發關于促進平板玻璃工業結構調整的若干意見的通知》（發改運行[2006]2691號）中，不僅進一步明確了“十一五”期間玻璃工業結構調整的指導思想和目標措施。并且首次提出準入的概念：“對新建項目要嚴格控制，新上浮法線項目要經省級投資管理部門核準并由國家發展改革委組織中國建筑玻璃與工業玻璃協會等有關方面認定為符合產業政策和市場準入條件之后才能實施。”

2007年8月14日國家發展改革委辦公廳下發了《關于做好淘汰落后平板玻璃生產能力有關工作的通知》（發改辦運行[2007]1959號），對淘汰落后玻璃產能工作做出全面部署。文中強調“目前我委正在會同有關部門抓緊制定《平板玻璃行業準入條件》，在該條件頒布之前，各地投資主管部門一律暫停普通浮法平板玻璃新建項目核準、備案工作”。

3.3.2 平板玻璃行業準入制度的實施情況

（1）平板玻璃行業準入條件

2007年9月3日，為規范平板玻璃行業投資行為，防止盲目投資和重復建設，促進結構調整，實現協調和可持續發展，國家發改委發布了《平板玻璃行業準入條件》（國家發展和改革委員會公告2007年第52號）。

根據準入條件，凡是符合國家產業政策和產業規劃，符合土地總體規劃、土地供應政策和土地使用標準的平板玻璃行業優勢企業、大型企業和產品差異化的企業都將會獲得逐漸寬松的發展環境；不符合國家產業政策的企業將會受到更多的制約；而那些規模小、能耗高、排放多的企業將會被依法清理出局。新建生產線的布局將會更加合理，全行業的集約程度也會大幅度提高。

《平板玻璃行業準入條件》對全行業能耗和排放提出了更嚴格的標準，明確要求“嚴格限制新建普通浮法玻璃項目，淘汰落后的平拉生產工藝”。《平板玻璃行業準入條件》還比照國際平板玻璃行業發展的經驗，為國內平板玻璃行業發展量身定制的“門檻”，為各部門在對平板玻璃建設項目核準、備案管理、土地審批、環境影響評價、信貸融資、產品質量認證、工商注冊登記等工作中更好地把握“有保有壓、區別對待”政策提供了重要依據。

（2）平板玻璃行業規范條件

2014年12月31日為落實《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發[2013]41號），強化環保、能耗、安全等標準約束，更好地發揮行業規范條件在化解過剩產能、調整產業結構中的作用，工信部對《平板玻璃行業準入條件》進行了修訂，并發布了《平板玻璃行業規范條件》（國家工信部公告2014年第90號）。

《平板玻璃行業規范條件》對新增產能提出了嚴格要求。2017年底前，嚴禁建設新增平板玻璃產能的項目。新建、擴建平板玻璃項目應當堅持等量或減量置換；同時，要配套建設處理能力不低于自產玻璃原片（工業玻璃項目除外）50%的玻璃深加工項目；限制新建普通浮法玻璃生產線。不得以發展工業玻璃或在線鍍膜玻璃的名義變相新增普通浮法玻璃生產能力。

《平板玻璃行業規范條件》不僅從新項目準入標準方面進行要求，還鼓勵和支持現有平板玻璃企業通過異地搬遷“退城入園”，采用新工藝、新技術延伸產業鏈。同時鼓勵和支持現有普通浮法玻璃生產企業通過技術改造和技術進步，轉產工業玻璃、在線鍍膜玻璃等高技術含量、高附加值產品，發展玻璃精深加工，加速產業結構調整。在生產技術改造方面，意見強調加強清潔生產技術改造，從源頭上減少粉塵、氮氧化物、二氧化硫、二氧化碳的產生，提高能源利用效率、質量保證能力和本質安全水平。表2為平板玻璃行業準入文件演變情況。

表2 平板玻璃行業準入文件演變情況

4 我國平板玻璃行業準入公告制度

4.1 平板玻璃行業準入公告制度前期政策

（1）《平板玻璃行業準入條件》的規定

《平板玻璃行業準入條件》（國家發展改革委公告2007年第52號）在“監督管理”中要求：“國家發展改革委定期公告符合準入條件的平板玻璃生產企業名單，實行社會監督、動態管理”。

（2）《關于抑制產能過剩和重復建設引導平板玻璃行業健康發展的意見》的要求

2009年11月27日，《工業和信息化部印發關于抑制產能過剩和重復建設引導平板玻璃行業健康發展的意見》（工信部原[2009]591號）：“一是嚴格市場準入。凡是不符合《平板玻璃行業準入條件》的違規違法項目一律停止建設。按照《平板玻璃行業準入公告管理暫行辦法》規定，組織好企業申請、資料核實和上報工作。我部將盡快公告第一批符合準入條件的企業名單。二是各地工業主管部門配合有關部門抓緊對現有在建和未開工項目進行一次全面清理（具體要求見附件），并將清理結果報我部。堅決停止違法違規項目建設，清理期間一律不得核準（備案）新的擴能建設項目。”

4.2 平板玻璃行業準入公告制度的實施情況

4.2.1 平板玻璃行業準入公告管理暫行辦法

2009年12月22日國家工業和信息化部發布了《平板玻璃行業準入公告管理暫行辦法》（工信部原[2009]718號）。《暫行辦法》規定“具備基本條件的平板玻璃企業（含符合條件的現有生產線和新建線），可按照程序向本地區負責此項工作的工業主管部門提出企業公告申請”，“工業和信息化部負責組織行業協會和有關專家對各地主管部門上報的符合準入條件的平板玻璃企業申請材料進行復核、現場抽查驗收和公示、公告”。

并要求“2007年9月10日《平板玻璃行業準入條件》發布實施后新建投產和在建項目必須達到準入條件，達不到標準限期整改，逾期仍不達標的，新建項目不得投產，已投產的應當停產整改；在建項目未按《關于促進平板玻璃工業結構調整的若干意見的通知》（發改運行[2006]2691號）文件要求履行相關程序的應當停止建設”。

4.2.2 建材行業規范公告管理辦法

2017年11月10日國家工信部發布《建材行業規范公告管理辦法》（工信部原[2017]278號），本辦法自2018年1月1日起施行。《建材行業規范公告管理辦法》涵蓋了水泥、平板玻璃、建筑衛生陶瓷、耐火材料、石墨、螢石、石棉、巖棉、防水卷材、玻璃纖維等10個行業。對此前發布的《平板玻璃行業準入公告管理暫行辦法》（工信部原〔2009〕718號）等8個行業準入公告管理暫行辦法宣布同時作廢。

《建材行業規范公告管理辦法》是首次提出，這意味著原有“單一領域單一公告”的模式將徹底改變。企業的申報路徑有重大創新舉措，除傳統申報方式外，首次通過大數據創新模式的融入，開發建設全新的第三方網絡平臺，開通“網上自我聲明”的申報方式。企業可以直接通過《企業和生產線符合規范條件自我聲明平臺》在網上提交申報材料并自我聲明，從而簡化了企業的申報程序，節省了企業申報所花費的時間，使申報審核的過程更為公開透明，為申報企業提供了更好的展示平臺，增強了行業誠信體系的建設。平板玻璃行業準入公告文件演變情況見表3。

表3 平板玻璃行業準入公告文件演變情況

4.2.3 平板玻璃行業準入公告的主要內容

《建材行業規范公告管理辦法》中非常清晰地規定了每條平板玻璃生產線需要行業準入公告的內容。主要準入條件包括“企業和生產線的建設條件、生產布局、生產規模、工藝與裝備、環境保護、質量管理、節能降耗、安全生產、職業衛生以及社會責任等方面”，詳細內容見表4。

表4 《建材行業規范公告管理辦法》中生產線執行規范條件情況

續表4

4.3 平板玻璃行業準入公告情況

自2009年12月《平板玻璃行業準入公告管理暫行辦法》發布實施以來，我國先后發布了6批符合《平板玻璃行業準入條件》和2批（第七批和第八批）《平板玻璃行業準入規范條件》的生產線，見表5。

表5 符合平板玻璃行業準入條件生產線公布情況

從表5可以看出，我國8年以來公告符合《平板玻璃行業準入條件》或《平板玻璃行業準入規范條件》的生產線僅為174條，不到現有浮法玻璃生產線的50%。

由于公告時間間隔較長，一些生產線或有停產或有易主，甚有拆除之現象。也就是說，目前運行的浮法玻璃生產線大部分尚未取得行業準入。

5 對平板玻璃行業準入公告的幾點思考

5.1 國家一直重視行業準入制度

我國自行業準入制度實施以來，一直重視行業準入制度建設和完善，除前述政策外，還出臺了一系列政策。

2013年10月15日國務院發布《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）中多處提到行業準入，其中：“各級政府要加強對建成違規產能的規范管理，工業主管部門加強行業規范和準入管理，國土、環保部門嚴格監督檢查，質檢部門進行質量保障能力綜合評價，依法頒發產品生產許可證。對工藝裝備落后、產品質量不合格、能耗及排放不達標的項目，列入淘汰落后年度任務加快淘汰。”

2016年4月4日國務院辦公廳日前印發《貫徹實施質量發展綱要2016年行動計劃》（國辦發〔2016〕18號）。《行動計劃》明確了2016年工作重點，包括加強質量整治淘汰落后產能和化解過剩產能，在煤炭、鋼鐵、電解鋁、石油化工等高能耗、高污染行業嚴格執行生產許可及其他行業準入制度，按標準淘汰落后產能和化解過剩產能。

5.2 實施平板玻璃行業準入制度的意義

實施行業準入制度，在統一的標準下將低水平項目和企業擋在門外，在趨向嚴重過剩的情況下適時提高入行門檻，實現供給側改革，目的就是要盡快改變落后現狀、優化結構、創造良性競爭的行業環境，保持上下游產業協調發展。

實施行業準入制度，強調的是政府通過制定規范合理的市場競爭規則，促進企業的有效競爭。同時，實施行業準入制度，在政策手段上強調打“組合拳”，即通過綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，引導企業生產經營活動，創造一個健康的產業環境。對于資源消耗和環境污染嚴重的落后生產能力，以及地方政府直接干預企業活動，助長重復建設的行為，既運用經濟和法律手段，又運用行政手段來約束和糾正，確保政府調控的有力有效。

實施行業準入制度，建立行業退出補償制度，能夠在引導增量投資、扶持先進生產技術的同時，有效調整存量資產、淘汰落后的生產能力，進而促進產業結構的升級。在存量調整方面，通過準入管理將現有企業與準入條件掛鉤，鼓勵企業按照行業準入條件進行改造，并通過專家審核的方式，由政府部門對符合準入條件的企業予以公告，引導金融、出口等公共資源向公告企業傾斜。

5.3 實施平板玻璃行業準入制度是標準

實施平板玻璃行業準入制度的目的是保證整個行業健康持續發展，提升行業在國際中的競爭力，其終極手段不是國家政策而是國家標準。所以，制定每個行業的準入標準是當務之急。