青島市特色小鎮建設面臨的困境及破解對策

徐捷 朱青 徐增先 范曉輝 浦鑫

【摘 要】 本文在對青島市特色小鎮進行實地調研的過程中，發現青島特色小鎮的發展在小鎮特色明晰度、參與主體、文化建設以及宣傳等方面還存在一定問題。因此，推進特色小鎮發展的相應對策是：要找準定位，因地制宜；三方參與，各司其職；豐富文化內涵，注意保護環境；做好營銷工作，積極申報省級國家級項目。

【關鍵詞】 新型城鎮化；特色小鎮建設；困境；破解對策；青島市

一、研究背景及問題的提出

近年來，從中央到各級地方政府都在大力推進特色城鎮建設。幾年內，特色城鎮建設風靡全國，成為投資熱點。特色城鎮是工業與城鎮有機結合、相互促進的空間發展模式。它不僅需要有特色的產業定位和社會化的產業服務平臺，更需要有以獨特的建筑風格、自然景觀、歷史、人文和生態環境為基礎的獨特的城市格局。

2017年2月和9月，山東省公布了第一批、第二批共109個特色小鎮，青島市城陽區棘洪灘動車小鎮、膠州市膠萊高端制造業小鎮、即墨市藍村跨境電商小鎮、平度市大澤山葡萄旅游古鎮、萊西市店埠航空文化小鎮、即墨市大信太陽能小鎮、平度市南村家電小鎮、黃島區藏南藏馬山醫養小鎮、黃島區靈山衛東方文化小鎮、城陽區城陽新能源小鎮、西海岸新區海洋高新區海創小鎮，青島市以上11個小鎮納入省級特色小鎮創建名單。2018年，青島市再次新增平度市古峴膠東王都人文小鎮和西海岸海青茶園小鎮兩個省級特色小鎮。

發展特色城鎮是新城市化的重要內容，是農村振興戰略發展的產業引擎，是黨的十八大提出的到2020年實現全面建設小康社會目標的發展嘗試。在新型城鎮化這個背景下，各地應該明確特色小鎮概念，發揮資源稟賦和優勢條件，挖掘和彰顯自身的特色，選擇適合自身的發展路徑。

二、青島市特色小鎮建設面臨的現實困境

根據青島市特色鎮發布的《意見》，青島市將設立規模50億元的專項鎮發展基金，支持特色鎮的基礎設施建設。在過去的幾年中，山東省兩批共公布重點建設特色小鎮109個（首批60個，第二批49個）中，青島就占了11個，但是我們在青島市進行實地調研的過程中，發現現有的特色小鎮建設仍存在較多現實困境與問題制約。

1、千鎮一面，特色小鎮特色不明顯

青島市下轄7個市轄區，代管3個縣級市，小鎮個數達到八十以上，總面積約11282平方千米，可謂是地域遼闊。

青島市在《意見》中強調，到2020年，青島市應建成50個具有鮮明工業特色的城鎮。但是眾所周知，特色小鎮的建設很大程度上立足于當地特色資源、特色產業，從而吸引帶動效應較大的品牌資源。在特色城鎮建設的洪流中，有許多小城鎮盲目模仿其他地區特色城鎮的成功模式，以積極響應上級政府的號召，以經濟利益為動力，不分國情，導致自身發展不平衡，既浪費資源，又錯失機會。

目前，青島市許多有特色的城鎮得到了很好的發展，如即墨市藍村跨境電子商務鎮、平度市大澤山葡萄園旅游古鎮等。它們要么根據自身特點積極開發當地自然資源，要么推進產業轉型升級，發展新的產業。這些舉措都取得了不錯的反響，但也有一些小鎮，行為不甚準確，注重面子工程，缺乏產業支撐，雖然建成了，卻也只是個空殼子，若沒有可持續發展的企業支撐，走向衰敗是必然的結果。

2、特色小鎮主體不鮮明

目前特色小鎮主要的發展路徑有：依托IP/ 大項目帶動、依托產業園升級發展、依托重點鎮發展、依托中心城市輻射發展。政府出臺了一系列相關政策，促進特色城鎮的發展。在政策的影響下，房地產開發商可以獲得低成本的房地產，融資更加便利。因此，它們紛紛轉型投入到特色小鎮的建設中，規劃的特色城鎮的區域房價急劇上漲。

目前青島市有很多小鎮大力興建建筑，經濟沒見有多大提高，房子倒是如雨后春筍般涌現出來。地方配套經濟實力和招商引資能力不能跟上，房屋只能空在那里，這樣下來，特色城鎮似乎已成為房地產商業圈地的一種手段，土地資源浪費，城鎮房地產比重過高，產業及相關配套明顯不足。政府希望把特色小鎮作為投資平臺來打造，利用特色小鎮招商引資，帶動當地固定資產投資和經濟增長，這種迫切感會讓他們不對投資商進行合理篩選，這也就使得在之后的發展中，小鎮就很有可能因為缺乏特色產業支撐，演變為“空心鎮”。

3、特色小鎮缺乏必要的文化內涵

一些小鎮抱著搶抓國家政策紅利的心態，直接把產業園區戴上了特色小鎮的帽子，不管到底本地有沒有基礎，能不能建成，都要打造一個特色小鎮，所謂的特色小鎮就變成了表面工程，甚至“金玉其外，敗絮其中”，完全沒有相應的文化進行支撐。

青島市特色小鎮在發展過程中，為應付檢查，只在主要街道兩側重新粉刷，種植花哨的植株僅僅為了表面好看，所謂響應關注民生就是花高昂資金建設花園，卻并不注重文化的宣傳以及人們切實的生活問題，所謂“綠水青山就是金山銀山”的號召也無非是著重打造中心城市環境，周邊地區的環境美化仍面臨極大問題。

生態與文化的缺失，使得特色小鎮的發展浮于表面，甚至于當地的百姓都不清楚這是什么，對于當地百姓來說，這可能只是“風景變好看了”、“有工作了”的變化，這樣，他們就更談不上去投入建設。另外，由于缺乏必要的環境保護意識和文化內涵，個別小鎮還存在挖山填湖破壞山水田園的現象，以未來發展換取短期利益的事時有發生。

4、特色小鎮宣傳不到位

宣傳是小鎮營銷的必要手段，也是發展的必要環節，把握好前期宣傳可以招商引資，中期宣傳可持續“加溫”，推動特色小鎮向“更好、更強”發展，后期的宣傳將決定著小鎮是否可以長遠持續發展。

青島市特色小鎮目前普遍存在知名度較低，觀光游客較少，宣傳力度不夠的現象。在其發展過程中，未能將其“特色”宣傳出去，更沒有與當前迅速發展的媒體優勢相結合，這也是青島市特色小鎮發展緩慢的一個重要原因。

三、突破現實困境，推進青島市特色小鎮發展的對策

1、找準定位，因地制宜

不管是十九大還是兩會，提到特色小鎮的發展，一個重點就是找好定位。“特色小鎮”除了在地域、人口上有一定的規定外，它的核心元素其實是在于產業特色，在產業形態方面，產業定位精準，特色鮮明，而不是千篇一律，盲目跟風。青島特色小鎮發展的主要方向是以藍色、高端、新興為導向，聚焦十大新型工業千億級產業、十大戰略性新興產業、十大現代服務業，兼顧傳統工藝、特色農業、民俗文化等經典產業，在發展過程中，應將特色貫穿特色小鎮建設的全過程，注重找準特色、彰顯特色、放大特色，以特色孕育生命力，以特色提升競爭力，以特色增強吸引力。

因此，要發展特色小鎮這個項目，就需要政府協調布局，加強引導，推動產業升級趨勢，鎖定產業主攻方向，發揮自身優勢，發展最基本、最有利、最有潛力的特色產業。對特色資源實施差異化定位、細分、錯位發展，努力打造特色強產業。

除此之外，如果對過多的產業項目投入資金、技術等，政府投資會被分散，要知道產業的發展“在于精而不在于多，在于深而不在于廣”，一項好的產業足以支撐起一座小鎮的發展，過于分散的投資還將加大財政負擔，引起當地居民的不滿。

2、三方參與，各司其職

在小鎮開發建設中，必須明確政府、企業和居民三方的責任，統一發展框架。就像聯合國世界旅游組織（UNWTO）專家賈云峰先生所說，“特色小鎮的建設不僅是政府的行政行為，而是以政府為引導、以市場為主體、社會共同參與的主辦運營商開發模式。”在特色小鎮的建設中，三方應各司其職，協同合作，實現特色小鎮的可持續發展。

（1）政府。政府作為特色城鎮發展的主導者，以高層次設計、制度建設、服務管理為主要任務，做好規劃指導、基礎設施配套、歷史文化遺產、生態環境保護、資源整合、服務優化等工作以發展特色城鎮。此外，政府應該為旅游城鎮的發展提供一個健康寬松的政策，對重點企業予以政策傾斜，使其逐步成長為小城鎮的主導產業。

其次，青島市下發的《意見》中也指出：對于連續2年未完成年度目標任務的特色小鎮，將實行退出機制，不再享受相關扶持政策。青島市在推動特色小鎮的發展過程中，也要加強監管和考核力度，對發展緩慢或者偏離定位的小鎮及時“叫停”，以減少不必要的資源浪費。

土地政策方面。在發展特色城鎮時，可能存在土地使用等問題。為了建設小城鎮，一些企業公開圍墾土地，開發房地產。因此，在明晰產權、建立集中統一的管理體制的基礎上，要落實科學的土地制度，正確處理小城鎮建設用地、旅游用地和耕地保護的矛盾。

金融及稅收政策方面。在融資方面，國家銀行應擴大小城鎮建設貸款的融資支持范圍，在土地開發成本、稅收、投資回報等方面給予投資者優惠支持，以實現投融資方式的靈活性和多樣性。

（2）企業。企業是小鎮發展的經營者。通過資源整合和市場導向的經營管理模式，明確投資和建設的主體，將企業作為工程建設的主要推動力，從而發揮市場在資源配置中的決定性作用。企業參與主要包括完全參與和部分參與兩個方面。

全員參與是指一些大投資者站在區域發展的高度，將城市建設、城鎮居民改造、農民遷徙、城市發展、旅游業等結合起來，形成產業發展、景區發展、城市發展三者有機結合的產業城市一體化模式。要構建企業投資、運營和項目開發的框架。在這個過程中，企業全面經營中小城鎮，發揮區域經營者的作用。

部分參與是指投資者選擇某一部分旅游小城鎮進行經營，風險相對較小。一般來說，企業會選擇這種參與方式。

（3）居民。特色小鎮的開發建設對城鎮居民、農村居民向城鎮居民轉化、統籌城鄉發展具有重要意義。他們不僅是特色城鎮的受益者，也是小城鎮建設的參與者。例如，在黃島區博里鎮建設董家口港，提供了大量的就業機會，當地居民將享受到更加完善的公共服務，共享城市發展效益。另外，如果當地發展旅游業，小鎮周邊會形成一些休閑農業、休閑度假、郊野休閑公園等項目，更直接增加了居民的收入。

3、豐富文化內涵，注意保護環境

在小鎮的發展中，基礎設施的建設是十分重要的，它決定了小鎮是否有足夠的資源去發展特色產業、升級特色產業，是否可以吸引外來投資。這一部分主要包括交通、小鎮風貌、配套設施的建設三個方面。

（1）交通建設。交通的建設是一個小鎮發展的基礎，沒有良好的交通設施，就難以更好地運輸產品，吸引游客，可以說交通是開發價值的最大影響元素。因此，不管這個小鎮要發展旅游型還是產品型都應該發展便利的對內對外交通，在后期，不管是推動相關工藝產品的運輸還是旅游項目的落實，良好的交通都將發揮重大作用。

（2）小鎮風貌建設。通常情況下，為了統一美觀，小鎮的街道一般會統一風格，運用本地的建筑風格、形態、材料、符號等，形成創意建筑的獨特性。在這個過程中，要堅持規劃為主、突出特色、因地制宜，把小鎮建設納入經濟轉型升級，城鄉一體化發展中去，要高起點、高標準地做好特色小城鎮總體規劃和形象設計，多維展現地貌特征、建筑特征和生態特征，確保“一個城鎮，一個風格”。具體體現在：面積不貪大，保證空間連通；建筑不追高，強化建筑風格自身的個性與特色；速度不圖快，堅守生態良好底線，保留原汁原味的自然風貌基礎。

（3）配套設施建設。完善相關配套設施，如果是要發展旅游產業，那么衣食住行四個方面的配套設施都應落實完善，打造旅游一條龍服務，為游客提供盡善盡美的體驗。目前我們所了解到的，例如青島市黃島區瑯琊鎮龍灣地區的發展，就是住宿與小吃相結合的一個典型。

此外，在建設過程中，按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，“綠水青山就是金山銀山”，如果僅僅為了追求短期效益，過度對現有資源進行開發，那么便失去了小鎮的發展意義。

4、做好營銷工作，積極申報省級國家級項目

目前青島市已初步形成了一批具有青島本土優勢、特色鮮明、示范帶動效應明顯的特色小鎮，擁有國家級特色小鎮2個，省級特色小鎮11個，市級特色小鎮10個，其他小鎮在發展過程中，可以借鑒其發展經驗，形成自己的發展模式，并積極申報省級和國家級項目，擴大影響力。

在這個過程中，首先應在當地做好宣傳工作，調動當地居民的積極性，讓更多的人了解和參與這個項目，一方面推動小鎮建設，另一方面也可以起到良好的監督作用。

與此同時，營銷是城鎮建設和發展過程中的重要一環，一個好的小鎮如果沒有宣傳也是很難進入大眾視野的。當小鎮的發展已經逐步完善，就需要政府在其中扮演著管理者、推動者的作用，建設自己品牌及形象的定位及傳播，利用新媒體進行廣泛的推廣，迎合廣大群眾的需求，使小鎮發展走得更遠。

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【作者簡介】

徐 捷，女，山東青島人，中國石油大學（華東）經濟管理學院學生.

指導教師：劉興波.