細數美國政府歷屆“關門”之最

孫語雙 汪夢雪

由于美國國會拒絕批準總統特朗普要求的50億美元修建美墨邊境隔離墻的資金，部分聯邦政府機構自去年12月22日凌晨陷入停擺，這也是美國2018年以來第三次關閉政府機構。

據美聯社報道，在這輪政府“關門”危機中，因為失去資金而被迫停運的部門包括國土安全部、司法部、商業部、農業部和國務院等，涉及美國四分之一的聯邦政府機構。80萬聯邦政府職員的工作受到影響，其中42萬人需無薪工作，還有38萬人停薪留職。美國政府雇員聯合會指責政府違反《公平勞工法案》，并發起有組織的討薪活動。

而此輪政府“關門”危機的影響從特朗普身邊的核心圈子，延伸到了華爾街、農村以及美國人民生活的方方面面。

國際信用評級機構標準普爾公司的經濟學家預估，如果美國政府持續停擺，2019年第一季度美國GDP增長率每周將至少減少0.2個百分點，約合65億美元。

雖然政府“關門”聽上去很嚇人，但這種現象對于美國民眾來說并不陌生。美國聯邦政府部門通常需要國會撥款才能運營，因此由于兩黨博弈而導致的政府“關門”在近半個世紀內屢見不鮮。自1976年美國國會正式執行預算程序以來，美國政府共關門21次，最長達21天，最短9小時。

美國政府第一次真正“關門”：1981年

政府“關門”對于美國政治體系來說是一個較新的發展。1976年，美國國會預算程序正式執行，該程序主要依據《1921年預算與審計法案》《1974年國會預算和截流控制法案》等法律條款所制定。國會在批準任何一項預算撥款之前，都必須通過一個相關法案，該法案須在參眾兩院通過并經總統簽署后才能生效。

當國會與參眾兩院或者國會與總統之間談判未果，無法通過下一財年的預算撥款法案或臨時撥款決議案時，政府開支即面臨資金缺口。根據反超支法案，依賴撥款的政府部門將進入關閉狀態。

前六次政府“關門”并沒有影響到政府的實際運作，直到1981年時任司法部長希弗萊提出將資金缺口視為政府機構完全或部分關閉的必要條件。所以美國政府第一次真正意義上的“關門”出現在1981年11月21日。時任總統里根要求削減84億美元的政府開支，但國會達成的預算削減協議比里根的門檻少了20億美元。里根因此否決了預算法案，并關閉了聯邦政府，這次為期兩天的政府“關門”造成24.1萬名政府官員停薪留職，這也是聯邦政府職能首度受到影響。

持續最久的“關門”：21天

美國歷史上最長的政府停擺出現在克林頓總統執政期間，從1995年12月16日至1996年1月6日，美國政府“關門”了21天。這次政府歇業源于共和黨眾議院議長金里奇與克林頓在政府預算上的“硬杠”。1994年，共和黨在克林頓上臺后的第一屆中期選舉中大獲全勝，不僅終結了民主黨歷時四十年的眾院控制權，同時還收復了參議院多數席位的優勢。

據《郝芬頓郵報》報道，1995年11月，克林頓在缺乏國會支持的情況下否決了國會通過的預算案，其中包括削減政府的社會福利經費和醫保預算，并要求聯邦政府在七年內達到收支平衡。歷時五天的政府“關門”在克林頓同意一項七年平衡聯邦預算的計劃后偃旗息鼓。

但就在一個月之后，美國聯邦政府再次關門，并從12月一直持續到1996年1月。引起這次持續了大半個月的政府停擺的導火索是國會和白宮就經濟預測數據的使用產生分歧。白宮決定使用管理和預算辦公室的數據來衡量此前通過的預算計劃是否達到平衡，而國會則傾向于使用國會預算辦公室更為保守的數據，兩個機構對政府赤字的預測相差1150億美元。最終，這場“關門”危機在參議院多數黨領袖杜爾與克林頓達成相對比較溫和的刪減預算協議后落幕。

這次史上最長的政府停擺造成約28.4萬名政府員工被迫放無薪假，入境申請審批工作暫停，每天有兩三萬簽證申請被擱置。前后兩次政府“關門”共造成14億美元經濟損失。而眾議院議長金里奇成為眾矢之的，《紐約時報》等主流媒體暗示，他是因為去參加以色列前總理拉賓葬禮時被白宮怠慢，所以才“公報私仇”，故意在預算問題上與克林頓過不去。

不過，這一塵封了20余年的記錄有望在今年被打破。

自特朗普政府于2018年12月22日宣布美國政府部門“關門”后，政府停擺已經進入第四個星期，但兩黨之間就建造邊境墻的分歧仍舊難以解決。重掌眾議院的民主黨明確表示，邊境墻既“不合理”又“沒有效果”。他們希望用其它方式維護邊境安全，而預算將維持在現有程度。特朗普1月6日表示，他愿意按照民主黨要求作出讓步，同意建設“鋼柵欄”而不是他此前希望的“混凝土墻”，但對于50億美元的建墻費用不會妥協。

特朗普8日還發表電視講話，告誡全國人民邊境安全的重要性。

最短的政府“關門”：9小時

美國史上最短的政府“關門”出現在2018年2月，此次紛擾的“始作俑者”是肯塔基州共和黨參議員蘭德·保羅。

據《華盛頓郵報》報道，由于國會共和、民主兩黨始終無法就2018財年政府長期預算案達成一致，美國聯邦政府自2017年10月以來就一直靠臨時撥款法案維持運轉。2018年2月6日晚間，眾議院通過第五次臨時撥款案，7日上午參議院兩黨領袖也宣布達成一份兩年的預算協議。

然而，8日當天，保羅堅持反對臨時撥款案中增加國防開支的條款，他在參議院發表言辭激烈的演講，并以拖延戰術阻撓法案通過，最終導致參議院無法投票，政府被迫于9日零時“關門”。

參議院于9日凌晨一點半開始投票，以71票比28票毫無懸念地通過了臨時預算案。眾議院在五點半左右投票，以240票對186票通過。在法案送交特朗普簽字后，聯邦政府結束僅9小時的技術性“關門”。

理由最奇萌的政府“關門”：聚餐

1982年9月30日到10月2日，美國政府被迫“關門”，原因是里根總統邀請所有國會議員前往白宮進行燒烤，而錯過了在9月30日晚最后限期之前通過早已達成一致的預算案。

里根也是任內遭遇政府“關門”次數最多的總統。在他任職8年期間，聯邦政府“關門”了8次共14天。盡管“關門”相對普遍，但沒有一次持續超過三天。而且，里根成功地利用“關門”讓民主黨在犯罪法案、教育資金和水利工程這三個問題做出讓步，甚至默許了白宮為尼加拉瓜反政府游擊隊提供臨時資金的決議。

損失最大的政府“關門”：240億美元

政府“關門”損失最多的一次出現在奧巴馬政府的任期內。當時聯邦政府在面臨自身債務將要超支的情況下，迎來了17年來的首次“關門”——自2013年10月1日起，聯邦政府有約80萬雇員強迫休假，另外有130萬雇員進入無薪工作狀態，直到10月16日撥款法案獲得通過才宣告停止。

而橫在此次政府預算案通過的關卡是奧巴馬醫改法案。原本不相關的兩者，被國會共和黨議員捆綁在一起。他們希望能以預算案為籌碼，逼奧巴馬政府在醫改問題上做出讓步。

與此同時，美國政府當時的債務上限為16.699萬億美元，而根據美國財政部公布的情況，到10月17日，美國的債務會突破這一上限，達到17.6萬億美元。如果國會不及時通過提高上限的議案，美國將面臨歷史首次債務違約。

10月16日美國國會參議院和眾議院先后投票通過議案，給予聯邦政府臨時撥款，同時調高公共債務上限，美國聯邦政府非核心部門的“關門”危機才告一段落。

雖然聯邦政府重新開門，并暫時解除了政府債務違約風險，這一波政府財政僵局和關門風波對美國經濟的影響已經顯現，消費者和投資者信心下降尤為明顯。標準普爾公司分析稱，2013年長達16天的政府“關門”至少造成240億美元的經濟損失，當年第四季度GDP增速也降低了0.2%，200萬集裝箱被困在港口無法出口。美國密歇根大學發布的消費者信心指數降至75.2，為當年最低水平。

無論對消費者還是企業來說，美國目前的經濟狀況要強于2013年，但隨著由去年大規模減稅和政府增加支出帶來的經濟提振效應開始減弱，美國經濟2019年或呈放緩趨勢——政府“關門”的時間越長，該趨勢可能愈發明顯。

穆迪分析首席經濟學家馬克·贊迪在接受美聯社采訪時表示，“本輪政府關門是在許多其它問題之上發生的——貿易分歧、股市暴跌、英國脫歐、特朗普的政治問題。就其本身而言，政府關門可能不是什么大問題，但如果你把它與所有這些壞因素疊加起來，它可能會成為一個真正的問題。”