如何理解“約談”

潘波

《現(xiàn)代漢語詞典》將“約談”界定為“約定會談”，即“約好之后再談”，是指相關(guān)主體出于了解情況、調(diào)查取證、警示告誡的目的，與當(dāng)事人約定會談。

“約談”的用法

目前，我國規(guī)定黨政機(jī)關(guān)“約談”工作的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件已有數(shù)百部（件），且還在逐年增加。從制度和實(shí)踐來看，盡管約談在形式上是約定會談，但在用法及其性質(zhì)、法律地位等方面是有區(qū)別的。大致可以歸納為三類。

一是機(jī)關(guān)單位內(nèi)部開展工作的具體方式。用于各類機(jī)關(guān)單位聽取意見、溝通交流、思想教育等活動，在法律上沒有特定意義，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

二是機(jī)關(guān)單位之間、上下級之間帶有調(diào)查、警示、告誡性質(zhì)的執(zhí)紀(jì)措施或者監(jiān)督措施。此時，實(shí)施約談的主體一般是負(fù)有一定監(jiān)督管理職責(zé)的黨政機(jī)關(guān)。

三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人實(shí)施的帶有調(diào)查、提醒、警告性質(zhì)的非強(qiáng)制性執(zhí)法措施。“約談”作為行政執(zhí)法措施，是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會有關(guān)領(lǐng)域監(jiān)督管理職責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，針對出現(xiàn)的問題，在事先約定的時間、地點(diǎn)與作為當(dāng)事人的公民、法人或者其他組織進(jìn)行溝通交流，以警示、告誡等方式，督促其遵紀(jì)守法，引導(dǎo)當(dāng)事人采取自愿的作為或者不作為，盡量避免違法問題發(fā)生或者擴(kuò)大，維護(hù)公共利益。

作為行政執(zhí)法措施的“約談”

約談作為行政執(zhí)法措施，在市場監(jiān)管等領(lǐng)域被廣泛使用，取得了較好效果，但也出現(xiàn)了一些問題和困惑。

一方面是超出了警示、告誡的性質(zhì)，有的地區(qū)和部門出現(xiàn)“名談實(shí)罰”等懲罰性、強(qiáng)制化趨勢。少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有法律法規(guī)依據(jù)，對當(dāng)事人不配合或者拒絕參加約談的行為采取記錄誠信檔案、列入“黑名單”、限制資質(zhì)等懲戒措施。

另一方面是少數(shù)地區(qū)和部門亂用、濫用約談，出現(xiàn)“以談代罰”的過度化傾向。《行政處罰法》第5條明確了“處罰與教育相結(jié)合”的原則，并在第27條規(guī)定：“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”但少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)對已經(jīng)明顯超出“輕微”“及時”“沒有造成危害后果”等標(biāo)準(zhǔn)的違法行為，仍以約談方式進(jìn)行糾正或者以約談和解的形式替代處罰。

目前我國法律尚未對“約談”的設(shè)定依據(jù)、實(shí)施程序等作出統(tǒng)一規(guī)范。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”盡管作為行政執(zhí)法措施的約談是一種非強(qiáng)制行為，但執(zhí)法機(jī)關(guān)的約談實(shí)際上對當(dāng)事人提出了配合、協(xié)助的要求，不能不經(jīng)法定授權(quán)和程序隨意設(shè)定。理想的狀態(tài)是，法律、法規(guī)可以設(shè)定，規(guī)章和規(guī)范性文件可以在上位法基礎(chǔ)上作出具體規(guī)定。同時，從前中后期對約談的實(shí)施程序進(jìn)行規(guī)范，避免約談被濫用、亂用和隨意使用。

約談之前。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出書面通知，向當(dāng)事人告知約談目的、依據(jù)、事項(xiàng)、時間、地點(diǎn)、所需要材料等信息。由于執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威、利益誘導(dǎo)等因素，當(dāng)事人收到約談通知后一般會認(rèn)識和預(yù)判到約談的原因，接受預(yù)約、認(rèn)真準(zhǔn)備。值得注意的是，約定的本意是“約定會談”，如果當(dāng)事人選擇不配合，也就是雙方?jīng)]有約定好的話，約談是無法進(jìn)行的，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能僅僅針對當(dāng)事人不配合約談的行為而對其予以制裁。

約談進(jìn)行中。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人指出問題，介紹有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，提出解決方案或者整改措施，并警告當(dāng)事人如果對此不重視、不積極改正，則將可能因?yàn)槠湫袨樯嫦舆`法而被執(zhí)法機(jī)關(guān)采取制裁措施，會對其造成更大損失。當(dāng)事人可以對有關(guān)情況作出解釋說明，表達(dá)自己態(tài)度，介紹下一步工作方向，也可以提出疑問并要求執(zhí)法機(jī)關(guān)反饋。

約談結(jié)束后。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作書面記錄，交給當(dāng)事人核對并可按要求提供復(fù)印件。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等事項(xiàng)外，約談記錄一般可以公開，特別是對于涉及公共利益社會公眾關(guān)心的內(nèi)容，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開。如果當(dāng)事人不按照約談要求落實(shí)整改，且確有涉嫌違法行為的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法啟動調(diào)查程序，根據(jù)違法事實(shí)采取責(zé)令整改、檢查、處罰、強(qiáng)制等措施。

“約談”與類似行政行為的區(qū)別

約談與責(zé)令改正。

責(zé)令改正是執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法行為時命令其糾正，回到合法軌道上來。實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)常在約談中責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為、要求整改，責(zé)令改正往往是約談的一項(xiàng)內(nèi)容。而約談可能針對還沒有達(dá)到違法標(biāo)準(zhǔn)但很可能就要涉嫌違法的行為，也可能針對已經(jīng)涉嫌違法、需要馬上停止的行為。

約談與行政指導(dǎo)。

兩者有高度相似性，約談往往被認(rèn)為是行政指導(dǎo)的表現(xiàn)形式之一。如原國家工商總局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)商品交易市場規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》第8條要求，各地工商管理部門要進(jìn)一步強(qiáng)化行政指導(dǎo)力度，通過建議、輔導(dǎo)、提醒、規(guī)勸、示范、公示、約談等非強(qiáng)制性方式引導(dǎo)經(jīng)營者誠信守法經(jīng)營。行政指導(dǎo)側(cè)重于利益誘導(dǎo)，主要是通過建議、示范、獎勵等方式引導(dǎo)當(dāng)事人自愿采取行動。約談側(cè)重于警示、告誡，即使有指導(dǎo)性內(nèi)容，但本質(zhì)目的還是警告，有一定威懾性。行政指導(dǎo)可以針對不特定人群，也可以針對特定個體，而約談一般只針對特定當(dāng)事人。