事業單位改革之我見

荊莉

摘要：改革開放以來，中國經濟政治社會都發生著巨大變化，居民收入較快增長，人民生活水平大幅提高，對社會公共服務要求迫切增加。近十幾年來我國也一直在探索事業單位改革，如今改革已進入深水區，在復雜的改革實踐中，文章僅從事業單位定義、特征、困境、改革方向等幾方面進行探討，提出建議。

關鍵詞：事業單位；困境；改革

一、事業單位定義

事業單位是一個具有中國特色的概念，隨著社會經濟政治的不斷發展，事業單位的概念也發生轉變和修正。在20世紀50年代，事業單位定義是活動經費列入事業項目開支且人員編制按事業編制序列管理的部門和單位。1963年《國務院關于編制管理的暫行辦法（草案）》對事業單位給出的界定是：“凡是為國家創造或改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費內開支的單位。”在1998年10月發布實施《事業單位登記管理暫行條例》。該《條例》第一次從法律的意義上對事業單位這一專屬名詞做出解釋：“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”從定義的轉變和修正中可以看出，事業單位的定義已從僅限于經費來源，發展為關注社會生產條件、社會福利和勞動成果。

二、事業單位的特征

事業單位的第一特征是服務性。它是事業單位最本質、最鮮明的特征。事業單位主要分布在科學、教育、文化、衛生、交通、市政等領域，是最貼近百姓生活的領域，保障著國家政治、經濟、文化、社會生活正常進行，是基本的社會服務體系。它的第二特征是公益性。公益性針對營利性而言，它是以謀求社會效應為目的，規模大、投資多、年限長的事業，其他企業組織很難滿足這樣的要求，因此事業單位應運而生。在社會主義市場經濟條件下，市場對資源配置起決定性作用，讓市場自主選擇做公益事業，是無法提供的，因此只能由政府組織、管理或委托社會公共服務機構來完成社會公益事業的生產，來滿足社會發展和公共需要。它的第三特征是知識密集性。由于事業單位主要涉及科學、教育、文化、衛生、交通、市政等領域，幾乎都是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業技術人員是事業單位的主要構成人員，利用專業技術知識為社會各方面提供多領域服務是事業單位實現功能的主要途徑。

三、事業單位面臨的困境

（一）事業單位總量龐大且結構失衡

截至2017年，我國事業單位共有126萬個，共計3000多萬正式職工，總量十分龐大。失衡表現為：1. 行業結構失衡。教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的3/4，發展較快。而傳統的交通、林業、畜牧類事業單位則相對滯后，甚至萎縮；2. 城鄉區域之間失衡。近年來，盡管我國的公共服務供給總量不斷增加，但是規模和質量仍然不能滿足廣大人民群眾日益增長的需求。與此同時，從分布上看大中城市的大型單位，發展速度較快，而邊遠貧困地區發展緩慢；3. 專業人員分布失衡。有些門類的單位如中國科學院，人員多至十幾萬人，而有的事業單位，僅有十幾個人，有的單位沒事干，有的單位事情多的干不完，資源嚴重浪費。

（二）管理體制僵化且發展受限

事業單位因提供對社會和人民群眾的公共事務服務而存在，因此需要由國家來舉辦以適應國家對社會及公共事務的組織與管理需求，而且由于市場對資源配置起基礎性作用，但有一些市場不能解決的社會性公共性事務，也必須由國家來舉辦，以最大限度地滿足社會發展和公眾需要，因此事業單位應是由政府統一管理的獨立存在的個體。而目前，我國所屬的事業單位長時間沿襲老辦法，按照不同的隸屬關系，歸口不同的行政主管部門，使事業單位長期處在被動管理位置，脫離事業單位本身專業性屬性，過于制度化、行政化，這與事業單位本身有自我管理的愿望，自我發展的需要和本身具備的自我約束能力背道而馳。

（三）重視程度不夠且投入不足

按照事業單位提供服務的性質及社會功能，把事業單位分為服務型、管理型和經營型。目前占大多數的從事公益服務型事業單位，處于尷尬位置。我國發展至今，已堅持把民生工作放在首位，堅持公眾利益高于一切已經深入人心，而為公眾事業提供服務的事業單位勞動者并沒有得到應有的重視和相應的待遇。事業單位人員套用行政機構的干部身份，套用機關任命干部的做法，繼受行政層級限制，受行政命令指揮，這與事業單位的自身特點和人才培育、使用機制毫不相干。與行政機關相比，事業單位人員收入低、職務低、沒有績效獎金；與企業機構相比，事業單位失去自我管理的權利，人員任命形式和發展方向沒有企業人員靈活，這都抑制了事業單位發展，降低了事業單位人員工作熱情。

四、事業單位改革方向

（一）繼續推進事業單位政事分離、事企分離

實現政事分開、事企分開是分類推進事業單位的重要目標。從2011～2015年，在清理規范基礎上，按照社會功能，已經將現有的事業單位劃分為三類，既承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務的事業。第二階段將深入推進，即根據事業單位性質的差異，采取不同措施。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步轉為企業；理順行政和經營性事業單位兩個小頭的關系，重點對中間大頭從事公益服務的，繼續保留在事業單位序列，依據職能任務和資源配置情況，進一步細分為公益一類和公益二類，做到既確保公益屬性，又調動事業單位生機活力。同時，做好宣傳工作，按照“分類指導、分業推進、分級組織、分步實施”方針穩中求進。

（二）創新事業單位管理體制機制

分類后的事業單位，應不斷強化公益屬性，完善管理和投入方式，突破行政隸屬關系，加強統籌監督管理。事業單位作為國家舉辦的服務社會的公益職能機構，其公益服務性是政府職能的延伸。在事業單位管理體制上，政府應作為決策者統籌考慮公益服務項目，而事業單位則是執行者，按照決策部署通過自身專業化的服務和運營，以直接產出的方式應用到社會各領域，充分協調決策與執行、提供與生產運行機制。應把事業單位從行政隸屬關系中脫離出來，破除長期形成的主管部門與事業單位權利、利益、人事格局，按照管理體制新模式，讓發展服務公益優先，行政管控事業單位在后，落實事業單位法人自主權。

（三）深化事業單位收入分配制度改革

公益類事業單位是服務于社會最基本的公共社會服務，是為實現社會公共利益和國家長遠利益舉辦的，是無償的且涉及領域眾多的單位，如義務教育、特殊教育、公共衛生、基礎科研、公共交通等方面，需要大量具有專業技術的高層次、高素質人才。對事業單位的績效評價不能像對企業以產品和收入指標為主，而是要看政府決策后，在執行過程中既定投入水平下相關社會事業發展和公共服務的改善情況。應把事業單位工資和績效獎金相結合，逐步形成完善的績效工資分配激勵機制，合理確定績效工資總量和水平，完善相關配套政策，采取政府特殊津貼、一次性獎勵以及實行協議工資等靈活方式搞活分配形式。依據崗位職責、工作業績、社會貢獻和風險程度等因素，確定事業單位人員分配辦法和收入水平，完善事業單位收入中可用于工作人員收入分配的資金管理政策，制定工作人員兼職兼薪管理辦法。從根本上留住人才，培養人員，激發事業單位人員工作積極性，更好的服務社會。

（作者單位：吉林省公路管理局）