沈丘縣發展村級集體經濟促進鄉村振興的探索與思考

崔晨濤 張文平 崔玉亮

摘要：自2016年起，中央、省市財政安排資金支持河南省沈丘縣扶持村級集體經濟發展，取得顯著成效。沈丘縣試點探索的多種集體經濟發展模式，為推動鄉村振興注入了活力與動力，為推動村級集體經濟發展開拓了思路、積累了經驗。同時，根據村級集體經濟發展中存在的一些實際困難與問題，進一步提出了發展村級集體經濟促進鄉村振興的思路和建議。

關鍵詞：發展村級集體經濟；促進鄉村振興

黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟，發展多種形式適度規模經營”。近年來，河南省沈丘縣按照中央及省、市部署，把發展壯大村級集體經濟促進鄉村振興戰略作為“三農”工作重中之重， 緊緊圍繞“管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員”總體發展目標，從要素、資源、機制入手，加大財政資金投入扶持，集中力量、攻堅克難、創新發展，不斷增強村級集體經濟發展的內生動力，提升老百姓獲得感、幸福感，從而推動村級集體經濟邁出新步伐、再上新臺階。

一、沈丘縣情及發展村級集集體經濟的主要做法

沈丘縣位于河南省東南部豫皖交界處，轄22個鄉鎮（辦事處），578個行政村（社區），戶籍總人口140.47萬人，2014年農村戶籍人口123.75萬人，縣域總面積1080平方公里，耕地面積114萬畝。2011年，沈丘被列入國家大別山集中連片特困地區重點縣。2014年底，全縣共有建檔立卡的貧困村159個，建檔立卡貧困戶30689戶共122757人。2016年以來，為堅決打贏脫貧攻堅戰，省委、省政府在全省縣（市）開始部署實施扶持村級集體經濟發展試點，沈丘縣作為全省村級集體經濟改革試點縣之一，積極加快實踐探索，扎實推動村級經濟穩步高質量發展，全縣經濟社會發展呈現出持續較快增長的良好局面，綜合實力明顯增強，群眾生活水平顯著提高。

（一）領導重視，政策保障。沈丘縣委、縣政府把深化農村集體產權制度改革，發展壯大村級集體經濟作為“一把手”工程，成立了縣穩步推進農村產權制度改革工作領導小組，縣委書記任組長，相繼印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》、《關于穩步推進村集體經濟發展的意見》、《沈丘縣村集體經濟合作社管理辦法》等多個專題文件，對深化農村集體產權改革提出了具體的意見，明確了發展村級集體經濟的目標任務，出臺了項目扶持、評估、獎勵、集體資產管理等方面一系列扶持政策，為指導村級集體經濟發展奠定堅實的基礎。

（二）清產核資，分類管理。沈丘縣根據《中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求，對農村集體資產進行了科學分類，把農村集體資產分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產。結合實際，分別制定了《沈丘縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》、《沈丘縣村級集體經濟清產核資工作實施方案》，在所有行政村全面開展村集體資產清產核資工作。一是確立農民承包資源性產權。通過抓好對農村承包耕地、林地等資源性資產確權登記頒證，確立產權，承包到戶，完善村集體資源性資產管護機制。二是明晰村級集體資產權。為落實村集體資產分類管理，按照《沈丘縣村級集體經濟清產核資工作實施方案》要求，縣政府組織財政、農業、審計等部門成立了22個清產核資工作組，對行政村（居委會）資產實施清產核資。在工作開展中，一方面深入走訪聽取村干部、老黨員和群眾代表意見；另一方面委托有資質的評估公司，對村集體內農戶承包的耕地、林地和宅基地以外的村集體公有的資源、資產進行統計，并對債權、債務評估作價。把村集體公有的土地、坑塘、門面房、廠房、集體企業、債權、債券等資源資產確定為經營性資產，納入村集體經濟合作社管理。同時，把村內公有的村室、道路、學校、農業基礎設施等用于公共服務的確定為非經營性資產，計入村委會賬目，實行村財鄉管。截止目前，全縣578個行政村（居委會）共有資產22億元，其中：經營性資產9億元，非經營性資產13億元。納入村集體經濟合作社管理的資產9億元。

（三）股權管理，登記頒證。在股權管理上，全縣按照“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革方向，堅持“以戶為單位、股權跟人隨戶走、生不增死不減、可繼承可內部轉讓、不得退股提現”的原則，把村集體經營性資產合理量化到不同層次的村集體經濟組織成員，進行股權管理。全縣各行政村按照《沈丘縣村集體經濟合作社管理辦法》要求，積極推行集體經濟合作社建設工作，通過召開村集體經濟合作社成員大會，制定了合作社章程，選舉產生合作社管委會、監委會組成人員及管委會主任和監委會主任。并向農牧局報告選舉結果，備案合作社章程，整理相關材料，填寫登記申請書，申請登記。農牧局根據合作社提交的材料審核合格后，頒發《村集體經濟組織登記證書》，建立了與股份制產權管理相適應的法人主體，使村合作社資產管理主體明確，成員充分參與，為增加村集體經濟收入和成員分紅奠定了基礎。目前，全縣553個行政村成立了村集體經濟合作社，領取了證書，并在信用社辦理了銀行開戶手續。

（四）政策扶持，試點先行。為穩步推進村級集體經濟發展，縣委組織部組織縣農牧局、財政局和扶貧辦等部門，深入全縣部分行政村進行調研，選擇出20個班子集體政治素質高、資源優勢突出、群眾參與熱度高的行政村作為試點。對村級集體經濟試點村，享受省、市、縣三級專項扶持基金，2016年—2017年第一批14個試點行政村，每村財政撥付140萬元資金支持，2018年第二批6個試點行政村，每村財政撥付100萬元資金支持。通過試點，總結經驗，由點及面逐步推行，對非試點村，縣財政每村投入10—30萬元，作為村集體經濟產業項目啟動資金，推動全縣村集體經濟穩步發展。在優惠政策執行中，一方面對由村級集體經濟組織新開發的經濟項目，縣財政將每年安排一定資金，以貼息或專項補助的方式給予必要支持。另一方面實行稅收返還政策，對村級集體經濟所繳納的增值稅、房產稅、土地使用稅及村級公共事業建設工程所征的稅收，采取“先征后退”的辦法，將所上繳納的稅金地方留成部分實行全額返還。同時，全縣各金融機構對符合貸款條件的村集體經濟發展項目，優先提供金融服務，簡化貸款手續，特別是對集體經濟薄弱村的發展項目要加大信貸支持力度，并實行優惠利率。

二、創新集體經濟發展模式

（一）農戶承包耕地經營權入股模式。農戶將承包的耕地經營權入股到村集體經濟合作社，從事適度規模經營，提高規模經營效益。例如：北楊集鄉林寨行政村，是全縣最早成立種植專業合作社和村集體經濟合作社試點村之一，村委以村集體所擁有的資產、資金和資源入股，農民以其土地承包經營權折價入股，實行村集體+農戶+合作社（公司）為股東的土地股份合作社形式運行，在收益分配上采取保底分紅和二次分紅。在經營形式上進行了積極探索，第一階段以農戶以土地入股種植專業合作社，每畝為1股，每股每年保底收入800元，年終根據收入營余，實行二次分紅。第二階段成立村集體經濟合作社，取消保底收入，農戶根據自愿將土地經營權入股到村集體經濟合作社，由村集體經濟合作社統一管理經營，實行風險共擔、利益共享機制，年底根據經營效益進行分紅。2017年村集體經濟合作社根據市場行情，加快農業產業結構調整，種植高油花生、辣椒等經濟作物1500畝。同時，村里依托村級集體經濟合作社投資240萬元，新建冷庫1500平方米，可儲藏1000噸初加工農產品，帶領全村農民共同參與集體經濟經營，2017年底實現產值700萬元，盈利320萬元，用于農戶分紅198.38萬元，每股1300元，提取公積金89.62萬元，提取公益金32萬元，公益金全部用于村內公益事業和貧困救助。目前，全縣有6個行政村參照該村模式試點運行，入股企業發展三粉加工廠、農機化專業服務隊、日光溫室等項目。

（二）集體固定資產租賃模式。通過財政投入，村集體經濟合作社建設或購買固定資產，租賃給有經營能力的經營主體運行，從中獲得租賃收入。如周營鎮馬營行政村，利用財政投入村集體經濟合作社資金140萬元，建設日光溫室大棚5座，租賃給河南省久酒中梁有限公司從事有機蔬菜種植，每年獲得租賃收入15萬元。紙店鎮紙東行政村利用財政投入村集體經濟合作社138萬元，購置大型農機具10臺，租賃給沈丘縣惠民農機專業合作社經營，每年獲得租賃收入8萬元。

（三）村集體自辦企業經營模式。村委依靠集體經濟合作社，利用財政扶持資金，投資興辦經濟實體，獲得經營收入。如付井鎮馬堂行政村，把縣財政扶持村集體經濟合作社發展的140萬元資金，經村集體經濟合作社成員大會討論，建立馬堂村肉牛育肥場，從村中推選出3名有肉牛養殖經驗的能手負責經營管理，監委會成員監督其經營行為，2017年底銷售肉牛收入160萬元，盈利20萬元。

（四）股份制合作經營模式。村集體經濟合作社整合資源、資產，發揮財政資金優勢，入股企業或參與新型農業經營主體經營，獲得分紅收入。如，老城鎮瓦房莊、付井鎮趙口村、卞路口鄉霍樓村、劉莊店鎮崔大橋四個行政村，各村分別投資100萬元，利用已建設完成的扶貧車間，購買電子加工設備，村集體與沈丘縣昇達電子科技有限公司合作建設電子廠，由企業托管經營，不但繁榮了鄉村經濟，解決了村民就業，而且還使集體資產保值增值。同時，縣財政把在為扶貧村建設的扶貧車間、光伏發電、種養基地等產業的產權，以集體股的形式，分別納入產業所在村的集體經濟合作社管理經營，使發展村集體經濟和脫貧攻堅工作有機融合、同步推進。

（五）村集體資源整合模式。村集體經濟合作社利用村集體原有的村辦企業資源、資產，利用廠房固定資產或投資購置加工設備等，然后整體出租給有實力的公司經營，每年收取投資額3-5%的租賃費，作為村集體經濟收入，實現村集體經濟的可持續發展壯大。如留福鎮留福行政村利用財政補助資金150萬元，翻修原有村辦企業舊廠房8棟9000多平方米，實行整體租賃，每年收入租金40萬元。目前，全縣已有120多個鄉村學習復制該模式，租賃給企業創辦服裝廠、機械電子廠、紡織廠、建材廠等經濟實體。

三、取得的成效

（一）農村經濟水平顯著提升。通過開展股份合作，搞活經營機制，在村集體、合作社、企業和農戶之間建立了緊密利益聯結，引導土地整體流轉，優化資產資源配置，帶動社會資本投入，提高了農村經濟規模化、組織化程度，加大了新興產業引進和培育，優化產業空間布局，促進了農業生產發展和一、二、三產業融合。如，紙店鎮盧莊行政村2017年列為扶持村級集體經濟試點村后，該村流轉村民土地1400畝，并以財政扶持資金入股山西摩天建筑工程股份有限公司，采取“龍頭企業+合作社”的村企合作模式，開展農林產業合作經營。2018年該村集體經濟收入達160萬元，結束了村集體收入為零的歷史。目前，全縣553個村級集體經濟合作社資產均達到50萬元以上，其中有164個村集體經濟年均收入超過10萬元。

（二）農業產業結構調整進程進一步加快。發展農村集體經濟，有利于整合各類資源，找準農村特色優勢，調整和優化農業產業結構，合理有序引導社會資金投入到“三農”中，促進農業產業統一布局、統一開發，向集約化、特色化方向轉變，促進農業特色產業可持續發展。全縣各試點村堅持市場導向，圍繞本地資源、產業等優勢，逐步發展形成了肉牛養殖、農產品加工、鄉村旅游等產業板塊。例如：北城蘇樓、崔營村種植槐山藥、葡萄、草莓、苗林花卉等1600多畝，對收獲的初級農產品加工儲藏，延伸了產業鏈條；洪山鎮王油坊村、北城辦社區采取與農戶合資入股方式，打造四季農業生態采摘園等特色項目。目前，全縣特色種植業、養殖業項目已發展38個，農產品加工項目2個，鄉村旅游項目2個，農業服務及物業項目8個，車間租賃270多個，光伏發電等其他項目74個。

（三）新型農業經營主體得到迅猛發展。在實現農業現代化的過程中，村級集體經濟發展加快了土地流轉進程，提高了農民進入市場的組織化程度，促進了農業規模化發展和產品流通，降低農民生產經營成本。形成市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶的產業化運行機制，把農業生產的產前、產中、產后有效地銜接起來，破解了社會轉型期農村“誰來種地、怎樣種地、如何提高經濟效益”的突出問題，促進了新型農業經營主體發展，讓農民實現從種地為了生存、吃飯，到把務農當成工作，“農民”從身份轉變為職業，通過新型農業經營主體和各類專業合作組織繁榮發展，加快了“三農”事業發展的巨大變革。目前，全縣已 發展農民專業合作社2683個、家庭農場183個、農業產業化集群6個，流轉土地38萬畝。其中，省、市級新型農業經營主體352家、種養殖業示范專業合作社19家、種植專業合作社和專業大戶366家，種植大豆、紅薯、花生、芝麻等經濟作物種植面積達到35萬畝，農民在獲得畝均800-1200元收益基礎上，也獲得了勞務收入和其他產業收入。

（四）鄉村治理更加科學合理有序。村集體經濟發展壯大，既帶動了農民增收致富，又完善了股份合作、民主管理機制，行政村兩委的凝聚力和戰斗力進一步增強。在集體經濟發展中，村干部領會了新思想，堅定不移地推進村級集體經濟高質量發展，更加注重生態建設，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，以水文章、綠文章、土文章為重點，加快推進村莊環境綜合整治；更加注重民生發展，全面提升了村級公共服務供給能力，大力推進脫貧攻堅。如付井鎮馬堂行政村，從2017年村集體經濟收益的16萬元中，拿出10萬元為村里安裝路燈、幫扶貧困戶和群眾分紅；蓮池鎮田營行政村從集體經濟收益中，拿出資金為全村農民購買醫療保險，大大增強了群眾的幸福感和獲得感

（五）全縣貧困村實現了整體脫貧。加快發展和壯大村級集體經濟，助力了全縣如期實現脫貧目標。近兩年來，為使村集體經濟“強筋健骨”，不斷增強其“造血”功能，沈丘縣通過村級集體經濟合作社平臺，在加大資金扶持情況下，積極引導縣產業集聚區6家重點企業與村級集體經濟合作社共辦企業，共同帶動貧困農戶2505家，每戶年均增收850元；并在貧困村規劃建設光伏發電項目293個，帶動貧困農戶5618家，每戶年均增收2000元左右。目前，全縣159個貧窮村集體經濟年收入均達到10萬元以上，綜合貧困發生率降至0.91%，159個貧困村全部脫貧。2018年8月份，沈丘縣通過國家驗收，正式退出國家級貧困縣，順利實現率先脫貧目標。

四、存在的問題

（一）部分村干部整體素質有待提高。干部整體文化水平不高、年齡結構偏大，知識能力不足，缺乏引導發展經濟能力，表現在村干部缺乏責任和擔當意識，認為市場經濟主要是鼓勵群眾創業創新闖市場，發展民營經濟，沒有必要化心思再去發展集體經濟，“經營成功了，成果是集體的；經營失敗了，群眾要埋怨，債務難化解，責任是自己的，不愿意去冒風險，思想上有壓力和阻力。村經濟合作社作為村級集體經濟的市場主體，無專業人才經營管理，大都是村兩委班子人員兼任，在經營村級集體經濟上，工作力不從心。同時，上級部門對村干部發展村級集體經濟要求多、激勵少，現實中往往出現短期行為。一些村干部只顧村級組織的日常開支，不管集體資產的保值增值。

（二）產業項目附加值偏低。在千變萬化的市場經濟大潮中，大部分集體經濟組織在項目選擇上，信息不暢，盲目生產，增收潛力不強，存在產能過剩隱患。部分農村集體經濟收入結構不合理，自營收入比重不高，經營收入增長緩慢，內生增收能力不強。產品帶動輻射能力不強，由于村集體經濟缺乏經營性人員，業務范圍窄，多數都只停留在信息、技術服務及初級產品包裝、銷售的層面，而進行深加工、精加工等能提高農產品附加值的很少。有的雖然注冊了商標，但市場開拓能力不足，品牌知名度不高，獲利能力不強，而且產品只局限在本縣本鄉本土范圍內，達不到規模化、組織化的要求。

（三）生產要素資源有待進一步拓展。大多集體經濟組織在獲得生產經營要素方面，仍受到一定的局限約束。一是缺少人才支撐。目前我國促進職業農民全面發展的制度體系尚未建立，鄉村振興“缺人”現象比較嚴重，發展區域間仍存在差距，讓農民真正成為有吸引力的職業任重道遠。目前，新生代農民對現代農業技術的掌握程度相對較低，真正懂技術、會經營、善管理的專業化農民仍然很少，各類新型農業經營主體生產人員老齡化、低能化的問題仍普通存在。二是土地流轉存在困難。仍有部分農民存在惜地思想，害怕失去地權，不愿意把土地流轉給他人耕種，難以統一農民對土地流轉的認識。三是資金來源渠道窄。目前，村級集體經濟發展資金主要依靠財政扶持和自身積累，社會資本、金融機構的支持力度不足，現階段“ 貸款難、融資貴”的問題仍未得到根本解決。

（四）內部規范管理有待加強。大部分村級集體經濟合作社組織生產經營以“松散合作”為主，產權關系比較松散。有的合作社發起人辦社定位不明確，組建合作社初衷不是為了發展生產，而是為了爭取國家優惠政策和項目。一些合作社雖然制定了章程，設立了理事會、監事會等機構，但內部分工不明，運作管理隨意性大，管理水平不高。一些村級集體資源、固定資產承包租賃合同不規范，承包租賃費偏低，造成了村集體資產的流失。部分村尚未很好地執行有關財務管理和民主監督的規定，財務透明度不強。部分村干部民主理財意識不強，開支隨意性較大，存在“寅吃卯糧”現象。同時，部分村級集體經濟還存在法人結構不完善，內控制約不嚴謹，外部監管不規范等問題。

五、建議

（一）加強宣傳教育培訓引導，營造發展集體經濟濃厚氛圍。發展壯大村級集體經濟，實施鄉村振興戰略。一是加強政策宣傳，把中央、省市出臺支持村級集體經濟發展的一系列政策宣傳好、落實好，通過政策引導，資金扶持，項目帶動，掀起發展熱潮。二是在教育技能培訓上，立足轉化傳統農民、引入新型農民，著力培訓一批懂技能、會管理及知信息技術的人員。三是培養帶頭人。結合村級換屆選舉，通過擇優選撥、上級下派、公開招聘等方式，選好配強村級班子和“領頭羊”，形成懂農業、愛農村、愛農民的村級領導力量。設立集體經濟創業基金，實施人才回鄉工程，動員吸引大學畢業生、外出務工優秀人才、轉業軍人回鄉發展，帶頭創辦集體企業，進一步形成大眾創業，萬眾創新的局面。

（二）繼續加大財政資金扶持，鞏固村級集體經濟發展成果。要實現鄉村美，農民富，讓新型職業農民在改變自身命運的同時，也在讓農民成為有尊嚴、有吸引力的職業。一是要繼續鞏固村級集體經濟發展成果，必需加大財政資金扶持力度，整合各類涉農資金項目，集中力量辦大事，放大財政資金促進集體經濟發展的效應。逐步完善財政承擔農村基本公共服務投入機制，加大對村級組織運轉、村級公共事業和基礎設施建設轉移支付力度，對集體經濟組織發展的農業產業項目，同等條件下優先扶持。二是加大信貸支持，積極拓寬村級集體經濟合作組織抵（質）押擔保物范圍，為村級集體經濟合作社提供貸款融資服務。三是加大結對幫扶力度。當前，全縣多數村級集體經濟發展還處于行政推動階段。要認真排查梳理各鄉鎮村級集體經濟合作社發展現狀，確定重點幫扶村，建立黨政機關領導和機關干部聯系幫扶責任制，通過班子幫帶、資金援助、技術扶持等措施，把人才、資金、項目、技術、信息等資源導入農村，助其理清發展思路，聯系幫扶資源，落實幫扶項目，推動村集體經濟發展。

（三）繼續深化農村產權制度改革，保證集體資產資源保值升值。一是盤活現有資源。在全面摸底的基礎上，對四荒地、舊廠房、老校舍等集體存量資源，通過平整復墾、改造翻新等方式，轉化為集體有價資產。深化產權制度改革，對農戶閑置的土地、林地、房產等資源通過折股量化、統一流轉等方式，整合使用，形成集體發展的有效資源。二是引進外部資源。著眼市場大局，立足本地實際，通過引進專業人才、新興項目、加工原料等方式，積極參與市場開發，增強村級集體經濟發展動能。三是整合政策資源。積極研究國家支持村級集體經濟發展的各項政策措施，及時承接，有效整合，充分發揮好產業提升、科技推廣、技能改造、金融支持、基礎配套等政策作用，不斷增強村級集體經濟發展活力。

（四）因地制宜選準好項目，推動村級集體經濟多種形式發展。一是搶抓鄉村振興機遇，著眼產業轉型升級和市場前瞻需求，因地制宜，引導發展產業帶動型、資產經營型、資源開發型、服務創收型、鄉村旅游型、自主經營型、資金入股型等多類型的村級集體經濟，找準突破口，推動村級集體經濟多類型、多渠道、多元化發展。二是堅持合作發展理念，將村級集體經濟發展與招商引資和扶貧開發相結合，通過集體參股、村民參與、引資社會資本參與建設的方式，搭建發展“龍頭”，引導村級集體經濟合作社項目經營朝著主體資質化、生產專業化、管理標準化、產品品牌化、銷售電商化方向發展，同時，積極推進村域經濟合作，實現相鄰村、強弱村的協作發展，優勢互補，壯大規模，實現生產方式最優化。

（五）加強監督管理，著力構建村級集體經濟運行新體制。加強農村集體三資（資金、資產、資源）的管理，全面采取“村財鎮管”，建立健全財務制度，嚴格落實財務收支預決算、開支審批、出租轉讓及招投標、財務公開、一事一議等管理制度，提高集體“三資”使用的透明度，防止集體資產、資金、資源的流失和浪費，增強村級集體經濟發展后勁。細化章程規定，組織全村群眾，對村級集體經濟組織發展章程進一步細化完善，理出操作辦法，健全內控機構，定出運營規則，相互監督，共同遵守。推行企業治理。按照現代企業治理模式，通過召開村民大會或村民代表大會，進一步健全理事會、監事會等決策運營機構，完善理事會領導下的經營人員負責制，嚴格規范重大決策、管理運營、利益分配、資本管理等日常行為，不斷提高組織規范化水平。落實職能監管。明確主管部門和基層政府責任，建立縣級村集體經濟監管服務平臺，對各類經濟組織的項目選擇、重要投資和利潤分配進行備案審查，對日常經營往來進行后臺監管，實行風險預警。同時，加強村級集體經濟合作社管理和股東股權管理信息化建設，不斷完善和創新運行管理機制，規范收益分配，確保村集體經濟合作社規范管理，健康運行，為我縣推進鄉村振興戰略實施打下堅實基礎。

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院 河南省沈丘縣財政局）

責任編輯：凌玉