預算管理問題探討與對策

李慧

摘要：近年在軍隊預算管理方面出臺了諸多舉措，有效的改善了軍隊預算管理的不良現況，但是仍存在一些不足。比如零基預算編制方法落實不到位、過程性監督執行力度不足、收付實現制造成年度預算評價不合理以及預算績效考核體系不完善，這些問題的存在都嚴重地影響著軍隊預算管理的水平。文章對存在的問題進行原因分析，并逐一提出解決方案，致力于提升軍隊預算管理在資金使用、監督、評價方面的功能。

關鍵詞：軍隊預算管理；問題；對策

古語道：凡事預則立，不預則廢。軍隊預算管理工作是現代化軍隊財務管理工作的重要組成部分，是實現資金有效管理的重要把關環節，對軍隊國防戰略建設起著決定性的導向作用。軍隊預算管理的現實價值不言而喻，為了有效發揮軍隊預算管理對資金的投向投量、監督評價作用，對在實際執行過程中仍然存在著幾點問題值得我們去探討和改進。

一、軍隊預算管理的意義

軍隊預算是國家預算中的重要組成部分，對于軍隊有計劃的安排經費的合理使用提供了保障。軍隊預算編制的科學化、規范化和制度化，不僅能夠高質量的保障完成近期的目標任務，而且對完成長期的戰略任務具有深遠的影響。軍隊預算執行過程的監督，能夠有效遏止偏離中心任務的經費支出，保障年度重點任務的完成，提升軍事效益和軍隊戰斗力。軍隊預算績效考核能夠有效提高預算執行效率，完善領導問責制，從而起到強化預算管理與執行，推進財務管理質量提升，進一步規范軍事資源管理及使用等多方面問題，為我國軍隊自身建設及國防軍事大發展做出貢獻。

二、軍隊預算管理存在的問題

1. 零基預算編制方法落實不到位

增量預算法因其固有的使用局限性，很大程度上降低了資金配置效率，在財力緊張的情況下加劇了資金分配的各種矛盾和問題。比如預算數額會受到不合理因素的干擾，可能導致預算的不準確；原有不合理項目占用大量經費，而新增項目卻無法獲得足夠的經費。因此，軍隊自2001年開始進行零基預算改革，但零基預算真正落實比較難，原因為事業部門對預算期任務缺乏前瞻性，對新增項目的量化資料難以搜集，不能準確定位所需開支經費項目和合理預算項目經費數額。而沿用增量預算法勢必無法有效實現軍隊預算管理的具體要求，不僅阻礙了預算編制的科學化步伐，同時也直接制約了預算管理工作的改革升級。

2. 現行會計制度與預算執行的協同不夠

一是收付實現制難以為預算編制、預算細化分類提供準確全面的會計信息。收付實現制易造成預算年度年初和年末兩個時間點出現預算計劃年度與資金收支不一致，不能準確界定資金的需求年度和對應使用年度。二是歷史成本原則使存量資產計量信息失真。存量資產在使用過程中，磨損的價值未反映在賬面凈額中。存量資產的規模與結構決定著預算經費的投向投量，存量資產信息失真，會對預算分配的長期規劃、統籌安排和資金、資產、軍費一體化管理造成影響。

3. 過程性監督與控制不足

由于新年度中心任務下發常滯后于預算編制時間，事業部門的預算編制就有一段時間空窗期，某種程度上會造成預算偏離中心任務。現行軍隊預算管理重編制，忽略了經費使用情況的過程性監督。比如事業部門雖然起初在經費總量的控制下均衡了各項目的經費支出，但在實際執行中，會為了達到本部門的利益最大化，不顧及各項目經費預算總額的限額而超標準使用經費，在半年預算調整時，再大肆調整經費支出。由于過程性監督的缺失，對偏離目標的經費使用未予以及時適當的調整，致使事業部門使用經費“肆意妄為”而無人問津，經費的監控缺乏時效性，軍隊的各項經費在運行的過程中難以規范使用。

4. 預算績效考核體系不完善

首先，軍隊預算管理與會計核算的分離，導致了目前仍存在一些粗放管理，財務部門只管撥款、不問效果，事業部門重點強調經費的需求，不講績效的現象時有發生。年底的考評也只不過是在總量控制上問效，對經費使用產生的效果缺乏績效導向的評定，使得經費在使用和分配中的效率不高和損失浪費難以避免。其次，會計報告缺乏與預算體系的配比，比如預算收入與經費實際收入、預算支出與經費實際支出等項目沒有建立科學的比對模式，不能有效評估預算經費的實際保障率，預算經費支出要求所達到的結果。

三、完善軍隊預算管理的措施

1. 改革預算編制方法，推行滾動預算編制模式

雖然增量預算在過去很長一段時間保證了基本的預算需求及使用。然而，國際形勢瞬息萬變，軍事任務和計劃也要不斷修正，傳統的增量預算越發不合時宜，阻礙軍隊預算的合理性，必須改變為零基預算的編制方法。所謂的零基預算法是以“零為基礎編制預算”的方法，不考慮以往期間的費用項目和數額，主要依據預算期的需要和可能分析費用項目和數額的合理性，綜合平衡編制費用預算。運用零基預算法編制費用預算需要根據預算期的目標分析各費用項目，權衡輕重緩急，在費用控制總額的前提下，分解平衡費用控制目標，編制相應的費用預算。零基預算可以科學的分配資金需求，保證有限的資金發揮最大的軍事經濟效益。

隨著預算編制內容的精細化，年度預算編制法已無法適應當前軍隊預算管理的需要。比如編制預算結束后新下發的年度任務無法及時納入到預算體系，導致預算執行部門失去利用預算管理進行有效監督。因此，建議將年度預算編制周期按照單位實際需要進行縮減，如半年度、季度或月度，從而實現最大限度的預算精細化管理。推行滾動預算編制法，將當期預算執行情況反應在下期預算編制中，可以有效確保各部門在完成中心任務的同時將各項目預算及時納入預算管理體系；預算周期的縮短可以及時發現執行過程中存在的問題，從而尋找解決與調整方案，修改下期預算具體內容，確保預算管理工作適應軍隊建設及管理的實際需要。

2. 適時引入權責發生制和折舊制度，逐步完善會計核算制度

會計制度的完善絕不是一蹴而就，相應知識的人員和技術支持需要一定時間的投入。分層次的引入權責發生制符合我軍目前的財務體制。第一類將必須采用權責發生制才能解決的問題，立即著手進行改革；第二類采用權責發生制可以解決的問題但需付出較高的成本，需慎重考慮，暫緩實行；第三類不采用權責發生制就可以解決的問題，宜采用其他手段來解決。

再者，將折舊制度引入現行會計制度體系，用賬面凈額替代賬面余額的概念。將存量資產的價值通過損耗折舊的方式轉移到其他物品或項目上，同時將存量資產的實物和價值監督統一起來，更加準確的去評價存量資產占用資金的分布和結構，為下步規劃和籌措存量資產資金預算提供實用的數據來源。

3. 實施動態預算監督管理，建立健全過程性監督

軍隊所制定的預算目標要體現出戰略性，以適應軍隊建設發展規劃。一段時期預算的制定依托當時的形勢分析，環境變化會引起軍隊中心任務的變動，必然導致軍隊預算方向的轉移。建立動態預算監督管理，及時糾正偏離的預算目標，不斷優化資源的配置，確保軍隊預算管理發揮最大的導向價值。

再者，軍隊財務預算監督要實施過程性監督。預算審批通過后，要嚴格按照預算安排經費的支出，無預算和超限額的開支不予結算。優化現行軍隊財務預算管理系統和會計管理系統，一方面把會計系統的錄入功能限定在已做預算開支的范圍內。臨時任務的開支，會計系統錄入時要另行標記，作為下次預算調整的依據。另一方面預算系統隨時可以從會計系統提取數據，分析、整合得出預算執行進度、預算執行率、超預算金額、超預算率等指標，用于日常的預算執行監督評價。

4. 建立以績效為導向的預算執行考核體系，聚焦于活動的產出和結果

績效預算是績效監督的基礎，績效標準是績效監督的衡量尺度。績效預算旨在將有限的資金更多的投向產出效益更大的項目上，配以相應管理匯報，設定績效標準。績效標準要以項目最終要達到的目的為宗旨，以方便于在過程中執行和監督為原則來設定。績效標準的合理性需要經過反復的論證，論證通過后可以列入下年度績效自評和評審的依據。事業部門要定期進行績效自評，根據自評結果及時調整修正預算支出的方向和結果，保證最終預算管理目標的實現。

其次，績效考評體系應遵循長期性、科學性及實用性為原則建立。對預算考核單位重點出具以發現問題和整改意見為主的績效報告，務必全面、細致、周全，以便整改工作有序推進。再者，一對一的建立考核單位檔案數據庫，持續跟進整改過程的進展和督促工作，真正達到提高預算執行效率的目的。完善績效考核數據庫的信息采集工作，采集內容包括績效考核工作全程、整改過程的監督和追蹤及被考核單位的工作經驗等，為今后績效考核計劃制定和工作開展提供有力的數據支持。

四、結語

軍隊預算管理是軍隊財務管理的重要一環，直接影響著軍隊后勤保障工作及軍隊全面建設質量。軍隊預算的方向和結構要與國防戰略安排相契合，預算一經審定，必須按計劃實施，杜絕超范圍、超限額開支，謹防預算制度形同虛設。同時，必須重視軍隊預算管理實踐過程中出現的問題，問題長時間的積攢會使矛盾更加尖銳，積極探索主動尋求解決矛盾的方法，在實踐中不斷完善現行制度，提升軍隊預算管理軍事經濟效益，推進財務管理規范化、制度化進程。

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（作者單位：中國人民解放軍31401部隊）