我國(guó)工程安全管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究

(三峽大學(xué) 湖北 宜昌 443002)

自改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平飛速發(fā)展，建筑行業(yè)也經(jīng)歷了一個(gè)高速發(fā)展的過(guò)程。建筑業(yè)增加值穩(wěn)步增長(zhǎng)，產(chǎn)值規(guī)模屢創(chuàng)新高，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率也在不斷提高，建筑行業(yè)已逐步發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要行業(yè)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了顯著貢獻(xiàn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)建筑業(yè)的總產(chǎn)值逐年上升，但是建筑業(yè)的良好發(fā)展離不開安全生產(chǎn)和管理，離開安全談發(fā)展無(wú)異于拔苗助長(zhǎng)，只有在安全第一的前提下，談生產(chǎn)、談技術(shù)、談質(zhì)量才有其實(shí)際意義。

目前國(guó)內(nèi)建筑工程行業(yè)工作條件復(fù)雜、工種繁多、工作人員流動(dòng)性大、人員素質(zhì)參差不齊，同時(shí)監(jiān)管部門繁復(fù)、職責(zé)不清，各責(zé)任單位都對(duì)事故前預(yù)防的重視程度不夠。在建筑行業(yè)事故中，因作業(yè)人員不遵守操作規(guī)范、缺乏自我保護(hù)意識(shí)而導(dǎo)致的遇難人數(shù)超過(guò)60%，其中農(nóng)民工死亡占比為77.7%。住建部《關(guān)于2018年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故和建筑施工安全專項(xiàng)治理行動(dòng)情況的通報(bào)》中的數(shù)據(jù)表明：2018年全年，全國(guó)共發(fā)生生產(chǎn)安全事故734起、死亡840人，與2017年相比，增加42起、上升6.1%，死亡人數(shù)增加33人、上升4.1%。按照類型劃分：高處墜落事故383起，占總數(shù)的52.2%；物體打擊事故112起，占總數(shù)的15.2%；起重傷害事故55起，占總數(shù)的7.5%；坍塌事故54起，占總數(shù)的7.3%；機(jī)械傷害事故43起，占總數(shù)的5.9%；車輛傷害、觸電、中毒和窒息、火災(zāi)爆炸及其他事故87起，占總數(shù)的11.9%1。

國(guó)內(nèi)面臨的建筑安全形勢(shì)嚴(yán)峻而復(fù)雜，國(guó)內(nèi)一系列專家學(xué)者都對(duì)我國(guó)工程安全監(jiān)管問題進(jìn)行了研究并提出了若干建議和意見，但是真正落到實(shí)處和生產(chǎn)一線的少之又少。盡管跟過(guò)去相比，建筑安全管理有了很大的改善，也得到了國(guó)家各部門的重視，國(guó)家和政府在這方面做了很多工作，頒布了一系列法律法規(guī)，例如《中華人民共和國(guó)建筑法》(主席令第46號(hào)2011年4月22日)、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》(主席令第13號(hào)2014年8月31日)、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第393號(hào)2003年11月12日)、《建筑業(yè)安全衛(wèi)生公約》(第167號(hào)公約2001年10月27日)，習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告提出，要樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。2019年3月5日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告也指出，要健全國(guó)家應(yīng)急體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，加強(qiáng)安全生產(chǎn)，防范遏制重特大事故。然而在實(shí)際工作中建筑施工安全事故依然頻發(fā)，2019年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)生多起重大建筑安全事故，與去年同期相比呈明顯上升趨勢(shì)，其中傷亡人數(shù)較多的的事故有：2019年3月21日，由中建二局施工的揚(yáng)州中航寶勝海洋工程電纜項(xiàng)目發(fā)生附著式升降腳手架坍塌事故，造成6人死亡、5人受傷；8月28日9時(shí)許，棗莊市一建筑工地發(fā)生施工吊籃墜落事故，致2死1傷；8月28日9時(shí)30分，鄭州市一城中村改造工程發(fā)生塔吊倒塌事故，致3人死亡、1人受傷；4月25日，河北衡水市一項(xiàng)目發(fā)生施工升降機(jī)墜落事故造成11人死亡、2人受傷。接連發(fā)生的生產(chǎn)安全事故，凸顯了我國(guó)建筑施工安全生產(chǎn)監(jiān)管工作方面還存在諸多不足，安全生產(chǎn)與管理形勢(shì)不容樂觀。

建筑工程安全生產(chǎn)事故不僅會(huì)造成人員傷亡、帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失、影響企業(yè)及政府形象，而且對(duì)國(guó)家基本建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，安全事故頻發(fā)的原因主要有以下幾點(diǎn)。

1.建筑市場(chǎng)不規(guī)范，行業(yè)環(huán)境影響安全生產(chǎn)管理水平提高

行業(yè)環(huán)境與安全生產(chǎn)直接相關(guān)，不規(guī)范的市場(chǎng)行為是引發(fā)安全事故的根本原因。目前我國(guó)建筑行業(yè)中普遍存在墊資進(jìn)場(chǎng)、違法分包、拖欠工程款、非法掛靠等行為，常常出現(xiàn)“一級(jí)企業(yè)中標(biāo)、二級(jí)企業(yè)進(jìn)場(chǎng)、三級(jí)企業(yè)管理、包工頭施工”的情況，安全生產(chǎn)主管部門在日常管理過(guò)程中很難對(duì)上述行為進(jìn)行有效監(jiān)督，杜絕上述違法行為更是無(wú)從談起。不良的市場(chǎng)環(huán)境勢(shì)必然影響安全生產(chǎn)管理，造成各參建單位在安全管理上不同程度違法違規(guī)，給安全生產(chǎn)留下隱患和難以預(yù)測(cè)的后果。

2.各參建方主體安全責(zé)任不落實(shí)，各項(xiàng)安全管理措施難以全面執(zhí)行

主要表現(xiàn)在安全生產(chǎn)法律法規(guī)及規(guī)章制度、管理措施難以落實(shí)，安全生產(chǎn)責(zé)任制形同虛設(shè)，具體到各責(zé)任單位則主要有如下幾個(gè)方面：

(1)建設(shè)單位：部分項(xiàng)目建設(shè)單位招投標(biāo)環(huán)節(jié)中行為不規(guī)范，存在著拆分項(xiàng)目過(guò)細(xì)、工程標(biāo)價(jià)過(guò)低等問題，施工過(guò)程中不認(rèn)真履行安全管理職責(zé)，拖欠安全生產(chǎn)相關(guān)費(fèi)用，隨意調(diào)改工期搶進(jìn)度，少數(shù)建設(shè)單位認(rèn)為安全管理是監(jiān)理單位和施工單位職責(zé)范圍內(nèi)的事，對(duì)安全重視程度不夠且專業(yè)人員不足。

(2)監(jiān)理單位：一些監(jiān)理單位在工作中未全面履行安全監(jiān)理職責(zé)，監(jiān)理人員專業(yè)技術(shù)水平欠缺、人員資質(zhì)與法律法規(guī)的要求不匹配，審查方案時(shí)只能進(jìn)行程序性審查，無(wú)法發(fā)現(xiàn)安全方案中的技術(shù)問題，日常檢查中往往只能看到表象，無(wú)法找出安全隱患并提出有效解決措施。此外，監(jiān)理單位為了順利從建設(shè)單位拿到監(jiān)理費(fèi)，也不可避免的偏向建設(shè)單位，在工程進(jìn)度與安全管理發(fā)生沖突時(shí)往往忽略安全工作。

(3)施工單位：部分建筑施工企業(yè)為了逐利，大幅削減安全生產(chǎn)措施費(fèi)用，內(nèi)部安全投入不足，安全管理人手少，安全管理人員整體素質(zhì)不高，安全內(nèi)部控制工作工作形式主義，企業(yè)安全管理體系不健全，為應(yīng)付上級(jí)檢查，安全管理工作只停留在紙面上。施工企業(yè)并未自覺執(zhí)行安全生產(chǎn)管理制度，安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)制度落實(shí)情況的檢查被安全管理臺(tái)賬及資料屏蔽，導(dǎo)致臺(tái)賬依舊完整，檢查過(guò)程中無(wú)法發(fā)現(xiàn)問題，然后事故仍在頻繁發(fā)生。施工一線作業(yè)人員穩(wěn)定性差、流動(dòng)性大、安全防護(hù)意識(shí)薄弱、安全生產(chǎn)技能水平低下，大量未進(jìn)行安全培訓(xùn)且安全教育缺乏的建筑工人上崗后，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)安全隱患無(wú)法識(shí)別，未意識(shí)到安全生產(chǎn)的重要性、缺乏安全生產(chǎn)必備的知識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)欠缺，這是導(dǎo)致安全事故頻發(fā)的又一重要原因。

(4)監(jiān)管部門：主要存在安全監(jiān)督管理人員過(guò)少，且專業(yè)技術(shù)水平無(wú)法滿足要求，導(dǎo)致安全監(jiān)督部門在監(jiān)督過(guò)程中缺乏權(quán)威性，監(jiān)管不到位，監(jiān)管力度不足。部分地區(qū)安全監(jiān)督管理保障體系建設(shè)滯后，監(jiān)管手段缺失，因監(jiān)管經(jīng)費(fèi)不足，影響安全監(jiān)管的科學(xué)性。此外，還存在安全生產(chǎn)法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不配套、不完善，一些法規(guī)條款在實(shí)際執(zhí)行中缺乏可操作性，導(dǎo)致政府部門安全監(jiān)管行政執(zhí)法在企業(yè)違反法律法規(guī)但未發(fā)生事故的情況下，該處罰的沒有處罰，安全執(zhí)法工作過(guò)于寬軟，未完全落實(shí)安全生產(chǎn)管理制度，安全監(jiān)管沒有起到應(yīng)有的作用。

建筑工程安全管理不但是企業(yè)發(fā)展的需要，更是社會(huì)大環(huán)境的需要。結(jié)合國(guó)家現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，以及建筑行業(yè)實(shí)際情況，為加強(qiáng)建筑工程安全生產(chǎn)管理、促進(jìn)文明施工水平，針對(duì)目前我國(guó)在工程安全管理方面存在的一系列問題，可采取如下具體對(duì)策：

1.緊跟建筑行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，從法律法規(guī)層面完善安全生產(chǎn)管理制度。建筑業(yè)發(fā)展日新月異，很多新技術(shù)新工藝新材料逐步在生產(chǎn)中得到應(yīng)用，很多法律法規(guī)已落后于技術(shù)發(fā)展，要及時(shí)制定修訂建筑安全生產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)以及安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范規(guī)程等，完善安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，研究制定各方履行工程建設(shè)項(xiàng)目安全職責(zé)的政策措施，從法律上健全明確項(xiàng)目參建各方的安全職責(zé)和義務(wù)。

2.規(guī)范建筑市場(chǎng)，實(shí)施綜合治理。一是強(qiáng)化對(duì)建筑工程行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)流程，明確規(guī)定在工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，將安全生產(chǎn)措施費(fèi)用作為專項(xiàng)單列，不納入競(jìng)爭(zhēng)范圍，并對(duì)此項(xiàng)費(fèi)用在建設(shè)過(guò)程中的使用加強(qiáng)管理，做到專款專用，不得挪作他用。同時(shí)防止單方面追求降低投資的一貫做法，支持合理報(bào)價(jià)中標(biāo)，為相關(guān)企業(yè)安全管理投入提供費(fèi)用支持。二是政府培育建筑培訓(xùn)市場(chǎng)，為勞務(wù)用工提供必要的安全教育，使上崗工人具備基本勞動(dòng)技術(shù)，增強(qiáng)安全意識(shí)，避免野蠻施工。三是提高建筑行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)禁安全生產(chǎn)體系不健全，安全管理不落實(shí)不到位的企業(yè)進(jìn)入。四是加強(qiáng)對(duì)違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠行為的監(jiān)管，一經(jīng)查出嚴(yán)厲處罰，從根本上杜絕不具備相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)及個(gè)人承攬工程。

3.政府安全主管部門加強(qiáng)工程安全監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)部門監(jiān)管職責(zé)。安全生產(chǎn)主管部門要采取行之有效措施，加大監(jiān)督管理力度，嚴(yán)防安全管理事故的發(fā)生，一是加大對(duì)重點(diǎn)工程重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)控，對(duì)已發(fā)生安全事故的企業(yè)要提高其承建項(xiàng)目的抽查頻率，對(duì)違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的企業(yè)和個(gè)人，要依法依規(guī)從嚴(yán)查處，對(duì)安全生產(chǎn)管理混亂、安全事故頻發(fā)的企業(yè)，要運(yùn)用不良行為公示、扣除誠(chéng)信分值、暫停投標(biāo)資格等手段限制其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，倒逼企業(yè)自行整改，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制度；二是針對(duì)事故高發(fā)領(lǐng)域，定期開展建筑工程安全專項(xiàng)檢查整治活動(dòng)，遏制重大安全事故發(fā)生；三是加大處罰力度，安全違法成本過(guò)低也是造成當(dāng)前安全事故頻發(fā)的原因之一，很多施工單位懷著僥幸心理，企圖規(guī)避檢查，違法成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于逃避檢查而減少的安全生產(chǎn)費(fèi)用投入，因此必須加大處罰力度，使企業(yè)不敢降低安全生產(chǎn)措施標(biāo)準(zhǔn)，減少安全事故發(fā)生。

安全生產(chǎn)是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一項(xiàng)基本國(guó)策，是保護(hù)勞動(dòng)者安全和發(fā)展生產(chǎn)力的重要工作，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活水平的基本要求，是社會(huì)文明程度的重要體現(xiàn)2。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視和關(guān)注安全生產(chǎn)工作，各主管部門也加大了對(duì)工程建設(shè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管力度，使我國(guó)工程行業(yè)的事故總量、傷亡人數(shù)和百億元產(chǎn)值死亡率等指標(biāo)都有所下降，總體安全管理狀況趨于好轉(zhuǎn)。項(xiàng)目參建各方及安全監(jiān)督管理部門都必須貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)制度，履行安全管理責(zé)任，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，樹立全新的符合發(fā)展趨勢(shì)的安全管理理念，建立符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律和項(xiàng)目管理特點(diǎn)的安全管理模式，努力減少安全事故，尤其要杜絕傷亡較大的重大安全事故，為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。