總量控制下的排污權(quán)交易制度

(昆明理工大學(xué)法學(xué)院 云南 昆明 650000)

一、總量控制下排污權(quán)交易面臨的問(wèn)題

(一)總量控制界限不明。總量控制通過(guò)限制環(huán)境容量這種稀缺性自然資源的上限，在不超過(guò)環(huán)境容量的承載力的同時(shí)又保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，確定合理有效利用環(huán)境容量的最大范圍，使之利益最大化。

1.環(huán)境容量的確定。環(huán)境容量的確定是總量控制的前提和基本，是在環(huán)境管理中實(shí)行污染物濃度控制時(shí)提出的概念。環(huán)境容量可以分為以下兩種：(1)環(huán)境容量是指僅僅依靠環(huán)境的自凈能力，所能容納污染物的最大負(fù)荷值。(2)環(huán)境容量是指在環(huán)境依靠自凈能力處理污染的同時(shí)人類對(duì)污染物及環(huán)境污染進(jìn)行處理的情況下，環(huán)境所能容納污染物的最大負(fù)荷值。

2.污染物的運(yùn)動(dòng)性。污染物有許多特性，例如毒性、積累性、生物可降解性等，但最重要的還是其運(yùn)動(dòng)性。污染物的運(yùn)動(dòng)性導(dǎo)致其會(huì)隨著水流流動(dòng)、大氣環(huán)流等自然活動(dòng)從一個(gè)地區(qū)運(yùn)動(dòng)到另一個(gè)地區(qū)，從而將污染轉(zhuǎn)移，使另一個(gè)地區(qū)的污染加重，繼而占據(jù)這片地區(qū)的排污份額。

3.排污總量的確定。總量控制是排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)，排污總量的確定對(duì)排污權(quán)交易制度的實(shí)施起著至關(guān)重要的作用。環(huán)境容量的難以確定導(dǎo)致排污總量確定困難；同時(shí)污染物的運(yùn)動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致其數(shù)據(jù)不真實(shí)或者存在較大的偏差。

(二)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的限制。排污權(quán)交易制度的實(shí)質(zhì)就是排污主體之間針對(duì)合法的排污權(quán)訂立買賣合同進(jìn)而轉(zhuǎn)移排污權(quán)，在企業(yè)治理成本低于市場(chǎng)成本或者企業(yè)屬于環(huán)保型企業(yè)，企業(yè)在滿足治理要求的同時(shí)可以將剩余的排污份額轉(zhuǎn)賣給其他治理成本高的企業(yè)，從而得到一定的收益，治污成本高的企業(yè)也因購(gòu)買到更多的排污份額從而減輕治污成本。

基于這種交易市場(chǎng)，企業(yè)無(wú)論是采用自己的投資減排還是用排污權(quán)都能獲得一定利益，企業(yè)就有動(dòng)力改善排污技術(shù)降低排污成本，為優(yōu)化市場(chǎng)資源配置帶來(lái)巨大動(dòng)力。但是當(dāng)排污權(quán)交易成本高于超額排污后所受到的處罰力度(違法成本)時(shí)，大多數(shù)排污單位還是會(huì)選擇超排，而在實(shí)踐中排污權(quán)交易成本并不低。

(三)排污權(quán)初始分配問(wèn)題。排污權(quán)初始分配在總量控制確定的基礎(chǔ)上有三種分配方式，分別為無(wú)償分配、有償分配以及機(jī)動(dòng)指標(biāo)。無(wú)償分配是指在登記排污單位排污數(shù)據(jù)之后，依照數(shù)據(jù)分配排污權(quán)，但是如何準(zhǔn)確的確定排污單位的排污數(shù)據(jù)是個(gè)需要考究的問(wèn)題。有償分配是指將排污權(quán)進(jìn)行有償出售，但是排污權(quán)的使用價(jià)格和交易價(jià)格在不同地區(qū)存在很大差異，并且是采取政府徑自定價(jià)的方式還是采取招、拍、掛的方式進(jìn)行分配也是有待研究的。機(jī)動(dòng)指標(biāo)是指環(huán)保部門在進(jìn)行排污權(quán)的初始分配時(shí)，考慮到新企業(yè)的產(chǎn)生以及老企業(yè)的擴(kuò)建等因素，預(yù)先預(yù)留一部分排污權(quán)作為機(jī)動(dòng)指標(biāo)，但這種模式很容易使排污權(quán)遭到閑置，造成資源浪費(fèi)。

(四)相關(guān)法律不健全。排污權(quán)交易制度已經(jīng)在我國(guó)的一些城市和地區(qū)進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間的試點(diǎn)工作，在一定程度上有了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而至今為止對(duì)排污權(quán)交易制度還沒(méi)有專門的立法，我國(guó)2015年的新《環(huán)境保護(hù)法》也并沒(méi)有對(duì)排污權(quán)交易制度進(jìn)行規(guī)定，其也僅僅是在《大氣污染防治法》第二十一條以及《水污染防治法》中有所提及，如排污總量控制和排污許可證制度等。“制度只有通過(guò)法律確認(rèn)之后才能夠真正擁有合法性、權(quán)威性的外衣。”只有在立法上明確排污權(quán)交易制度的法律依據(jù)和性質(zhì)，才能使排污權(quán)交易制度的實(shí)施得到有效的保障。

二、完善排污權(quán)交易制度的建議

(一)完善相關(guān)立法內(nèi)容。明確“排污權(quán)”的確切法律性質(zhì)，排污權(quán)作為一種資源性權(quán)益是確實(shí)存在的，資源的有限性賦予了這種權(quán)益經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以用來(lái)進(jìn)行交易。雖然我國(guó)對(duì)排污權(quán)確立了“排污許可制度”，但“排污許可制度”確認(rèn)的權(quán)利僅是一種行政許可，并不能進(jìn)行民法層面的交易。我主張將排污權(quán)作為一種擬制物權(quán)來(lái)進(jìn)行使用，像建設(shè)用地使用權(quán)一樣按照物權(quán)的交易原則進(jìn)行交易，確立其私權(quán)屬性，使市場(chǎng)調(diào)整手段與之契合。

(二)排污權(quán)初始配置有償分配。排污權(quán)初始配置應(yīng)當(dāng)落實(shí)有償分配，我國(guó)政府在“十三五”《生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中明確提出：“健全排污權(quán)初始分配和交易制度，落實(shí)排污權(quán)有償使用制度，推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，加強(qiáng)排污權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)”。

排污權(quán)有償使用可成為深入推進(jìn)總量減排的重要手段，能夠降低社會(huì)減排成本，激勵(lì)企業(yè)減排，排污權(quán)的有償使用一方面可將資金用專門用于環(huán)境污染治理，另一方面排污權(quán)交易市場(chǎng)，基于市場(chǎng)那個(gè)機(jī)制總有失靈的時(shí)候，資金可用于政府作為看得見(jiàn)的手調(diào)整市場(chǎng)機(jī)制時(shí)使用，例如政府回購(gòu)排污權(quán)，避免政府又一次的埋單行為。

排污權(quán)的有償使用在落實(shí)過(guò)程中肯定會(huì)有一系列落實(shí)困難的問(wèn)題，本人主張，如果排污權(quán)無(wú)償分配，可以強(qiáng)制排污企業(yè)安裝或者開(kāi)發(fā)生產(chǎn)優(yōu)化設(shè)備，進(jìn)行綠色生產(chǎn)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，然后將所花費(fèi)的環(huán)保費(fèi)用計(jì)入產(chǎn)品成本，進(jìn)而分?jǐn)偟矫课幌M(fèi)者身上。排污單位的生產(chǎn)是基于消費(fèi)者的需要，消費(fèi)者需要使用產(chǎn)品，就必須同時(shí)負(fù)擔(dān)產(chǎn)品生產(chǎn)污染的治理費(fèi)用或者付費(fèi)使其清潔生產(chǎn)，這樣將外部成本內(nèi)部化就能有效避免一些人對(duì)于為什么排污不用付費(fèi)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

(三)規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)交易。1.擴(kuò)大主體范圍，提高主體門檻，擴(kuò)大排污交易市場(chǎng)。二級(jí)市場(chǎng)，指的是排污單位與排污單位之間的交易市場(chǎng)。應(yīng)當(dāng)積極建立二級(jí)市場(chǎng)排污權(quán)交易主體，打破只存在于一級(jí)市場(chǎng)確立的排污權(quán)交易主體的限制，擴(kuò)大交易主體的范圍。除了擴(kuò)大排污權(quán)交易主體的范圍以外，還應(yīng)提高排污權(quán)交易主體的門檻，即提高排污交易市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，限制效益低，污染高的排污單位進(jìn)入排污權(quán)交易市場(chǎng)，從而避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用不成正比的情況出現(xiàn)。2.交易信息透明化。完善排污權(quán)交易機(jī)制還需要做好信息披露工作，防止出現(xiàn)信息不對(duì)稱，避免排污單位發(fā)生交易糾紛以及遭受損失，避免不法分子擾亂市場(chǎng)機(jī)制從而獲取不法利益。3.建立合理的交易定價(jià)機(jī)制。樹(shù)立以污染治理、總量削減為目的，并且結(jié)合本行政區(qū)劃內(nèi)污染治理成本、排污費(fèi)價(jià)格高低、環(huán)境資源的稀缺程度以及排污單位的承受能力等因素共同作用的定價(jià)模式，打破傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為中心的定價(jià)模式。

(四)加強(qiáng)政府干預(yù)與指導(dǎo)職能。充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能，畢竟是交易市場(chǎng)，排污權(quán)作為一種有價(jià)值的稀缺性資源，是需要受到保護(hù)與規(guī)制的，政府要明確自身的監(jiān)督管理職責(zé)，保證排污權(quán)交易的有序進(jìn)行，建立完善的監(jiān)督機(jī)制，協(xié)調(diào)排污單位交易過(guò)程，禁止排污單位的不良競(jìng)爭(zhēng)，避免因哄抬排污權(quán)價(jià)格而導(dǎo)致市場(chǎng)紊亂，充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，使排污單位進(jìn)行健康的市場(chǎng)交易。

結(jié)語(yǔ)

排污權(quán)交易制度在我國(guó)已經(jīng)走過(guò)了十多個(gè)年頭，這么多試點(diǎn)取得的成效也是顯著的，雖然至今存在問(wèn)題頗多，但它的前景是非常好的。排污權(quán)的法律屬性應(yīng)當(dāng)及早確定，排污權(quán)交易制度在我國(guó)的法律法規(guī)中很少出現(xiàn)，排污權(quán)交易作為一種經(jīng)濟(jì)管理手的模式，應(yīng)當(dāng)盡快將它納入到環(huán)境法律法規(guī)中，為排污權(quán)交易的實(shí)施提供法律保障，為我國(guó)環(huán)境污染防治以及節(jié)能減排提供更大的助力。