生態規劃在城鄉規劃中的運用

(中國人民大學 北京 100872)

一、當前城鄉規劃管理中遇到的問題

(一)城鄉規劃管理工作達不到科學發展觀及和諧社會的要求

計劃經濟時代，規劃是計劃的延續和空間落實，往往是項目布局到哪里，規劃編到哪里，從而形成了一種以開發為導向的規劃思路。這種規劃思路與以人為本，全面協調可持續的科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求是不相適應的。

(二)城鄉規劃管理工作職能不足的壓力越來越大

近年來，各有關部門都在不斷強化各自的職能，開展了各類直接涉及空間布局的規劃，希望本部門在空間布局方面有更大的發言權。同時，規劃部門在經濟改革中業已形成的綜合技術優勢，在各部門技術和制度強化中逐漸喪失，工作的技術基礎支持乏力。面對當前這種部門間競爭有余、合作不足的狀況，規劃部門面臨著加快規劃體制與機制改革，進一步強化城鄉規劃管理工作在政府層面的行政統籌能力，加強規劃的技術支撐能力建設，進一步強化技術層面的技術統籌能力的客觀要求。如果能與時俱進地提升統籌能力，就可以借用各方面的力量，不斷地強化城鄉規劃的權威性和規劃實施的嚴肅性。

(三)城鄉規劃管理工作暴露出的問題越來越明顯

這些問題集中表現在“多”與“少”的矛盾上：一是上級政府規劃審批多，實施監管少，造成規劃調整隨意，剛性不足。二是規劃管理工作禁止性規定多，因勢利導少，再加上規劃人員力量不足，違法建設屢禁不止，在一些突發事件面前，規劃部門已經成為責任追究的重點。三是地方規劃部門法定職責多，實際權力少，形成了進退失據、壓力很大的局面。按現行管理體制，規劃部門領導幾乎什么事都有決策權，而實際上什么事情都決策不了，但責任都是規劃部門的。四是規劃研究多，項目研究少，建設項目規劃管理中的技術支持乏力，到頭來，規劃的原則往往難以堅持。

二、對現行城鄉規劃管理的問題反思

(一)對城鄉規劃管理設計層次的反思

現行的《城市規劃編制辦法》對各層次的規劃編制起著根本性的指導作用。但隨著《城鄉規劃法》于2008年1月1日起施行以及市場經濟的發展，《城市規劃編制辦法》在很多方面都需要調整和修正。區域規劃：由于區域規劃范圍廣難度大，規劃編制單位往往很難將各地的實際情況分析研究透徹，尤其是一些重大基礎設施項目的建設存在一定的不確定性，加上區域規劃沒有實施的主體也沒有管理體制的制約，只能是紙上畫畫，墻上掛掛，更談不上協調以避免重復投資和浪費，所以常常給規劃編制和規劃的實施帶來很大難度。總體規劃：由于現階段對城市發展目標、城市規模等缺乏強有力的確定依據，加上現行對各級領導的評判體系存在某種程度的不合理性，所以常常發生城市總體規劃一任領導一番調整的不合理局面，或只是領導的口頭依據，沒有真正指導城市的建設發展；控制性詳細規劃：由于編制單位對市場經濟的可變因素考慮不夠，對當地建設發展需求研究不透徹，往往不能很好地對城市各類性質用地開發強度等進行控制和引導。現行的規劃編制體系可以從城鄉統籌和協調發展的角度進行適當調整和規劃實踐。

(二)對城鄉規劃管理體制的層面思考

城鄉規劃與統籌發展是一項重要的社會活動，應該上升到國家和社會利益的高度去思考，應適時調整政績評價和行政管理體系：

1.改革對地方政府官員的政績考核。一個城市的產生、生存與發展，一般都有幾百上千年的歷史，而一般地方官員的“政治生命”最多也只有幾十年，在一個地方也只能待幾年，他們在位時所做的城市“亮點工程”固然對提高城市形象有很大幫助，但城市的產生、生存與發展不能以“亮點工程”為基礎。如果不調整對地方政府官員的“政績評價體系”，在其短暫的“政治生命”里為了“政治前途”，必然會出現“亮點工程”。忽視短時期內難以見效的基礎設施建設，不可避免地會出現不斷調整修改規劃或違反規劃的局面。

2.調整城鄉規劃管理體制。目前，各中小城市的規劃管理體制都有所不同，有的是政府組閣局，有的是政府直屬局，有的只是政府組閣局的二級機構。同樣都在執行國家的《城鄉規劃法》，但由于管理體制的不同，管理的力度也就明顯存在差異。如果從國家利益的高度去思考城市的規劃、建設與管理，應當適時調整規劃管理體制，以適應發展需要，并同時制定相關的法規條例，以維護國家和地方的長遠利益，維護廣大群眾的切身利益。

三、改進現行城鄉規劃管理問題的措施

(一)重視多視角的切入

加強規劃“廣度”中重視多視角的切人，可為規劃方案的制定提供多元的考慮因素，注重多學科與多價值觀的合作與交叉，可增強規劃的“廣度”，使規劃的思路更加寬厚，為規劃更具有科學性，提供了較好的基礎條件。城鄉規劃涉及到經濟、社會倫理、生態環境、空間布局等方方面面，若就規劃論規劃，未免視線過于狹隘。

(二)強調公眾參與

強調公眾參與的實踐規劃城鄉規劃涉及政府、公眾、開發商等多方主體，各方主體在目標導向和主體利益上會有所不同，在主體的觀念和思想上，會存在著較大的分歧。因此，城鄉規劃編制過程中要多路徑推進規劃的公眾參與。通過公眾參與保證規劃成果能夠較為全面地反映不同主體的要求和意愿，通過公眾參與實現不同利益主體分歧的協調，減少實施中矛盾的激化。

(三)重視多部門協調

重視多部門利益的綜合協調，調動各部門參與規劃的積極性城鄉規劃的綜合性要求在規劃編制過程中加深對其他職能部門職權與城鄉規劃之間關系的研究，重視多部門利益的綜合協調，突出各部門價值的導向，主動引導、明確職責，以期能得到了相關政府部門的積極響應，為規劃的實施提供良好的政府基礎，充分發揮城鄉規劃對社會經濟發展的統籌和綜合調控作用。

(四)解決重點問題

深化社會管理體制改革，創建城鄉統一的戶籍管理體制；改革勞動管理體制，調節勞資關系，增加城市就業機會；改革土地管理制度和土地產權制度，探索“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途；解決農民進城的“門檻”問題；改革區域行政管理體制，祛除僵化的“設市標準”控制。

四、生態規劃

(一)設計規劃方法

《設計結合自然》著作中，麥克哈格以美國某地區的園林道路設計方案為具體案例，對于設計結合自然·生態規劃方法作了詳盡的解釋。麥克哈格的設計理念把最佳道路設計定義為社會效益最大化的同時社會損失控制在最小范圍內的設計。

對于各項控制因素可大體劃分為自然生態障礙與社會效益價值兩側面分別展開分析和評價。其中，自然生態障礙中涵蓋了坡度、地表排水、土壤排水、基巖地基、土壤基地、易沖蝕程度等在內。另一方面，社會效益價值涵蓋了地價、歷史價值、潮汐淹沒、水文價值、景觀價值、休閑價值、人居價值、森林價值、公共事業機構價值等在內。結合以上諸多的評價因素進行數據資料分析，分析結果可以用三等級劃分給予評價，以道路建設區域內地面坡度的狀況進行劃分：地帶一，坡度大于等于10%；地帶二，坡度處于2.5%至10%；地帶三，坡度小于等于2.5%。另外，以道路建設區域內景觀價值的狀況進行劃分：地帶一，景觀價值豐富；地帶二，景觀價值較高的空曠地區；地帶三，景觀價值較少的居住聚集地區。

(二)我國道路規劃設計的傳統方法比較

國內道路進行路線規劃設計的傳統方法，主要的考慮因素包括當地經濟發展預測、道路網絡覆蓋密度、道路施工時間計劃和可用投資數額等，對于環境層面、人文價值層面等重視程度不夠，僅作為輔助參考因素。

傳統的決策流程為：項目規劃、工程可行性研究、初步設計、施工圖設計。通過成本效益分析法對于即將擬建的項目工程嘗試可行性的分析，往往僅結算直接的效益，對于其他的間接效益不慎留意。并且，對于成本的預算僅僅計算建設費用、征地、拆遷費用和運營費用等，忽視了社會資源成本統計分析，所以我國道路規劃設計的傳統方法存在很大的問題。

(三)設計結合自然·生態規劃方法中的可應用點

《設計結合自然》著作中的設計結合自然·生態規劃方法，給予規劃界新的思考視角，這種方法并不非把重點放在設計這一點上或是自然這一點上，而是專注于二者的有效的結合，關乎人與自然的和諧關系和生存哲學。人們往往受到種種因素的限制，如職業、性別、社會地位與角色等等，使得眼界長久局限于固有的閾限內，但是設計結合自然·生態規劃方法突破了許多的限制，使得人與人之間的人際因素、人于世界之間的關系有機結合并進行判斷。設計結合自然·生態規劃方法能夠在實際應用中，引導人們走出原有的分裂割據思考問題的模式，啟迪創新精神，以人與自然的和諧共生角度解決問題。

城鄉規劃應當明確規劃對象是誰以及為何規劃。在明確了城鄉規劃的目標后，才能節約建設資金成本和時間成本等。人們屬于并依賴于自然生態系統，擁有著一部分管理和維護這個系統的能力和義務。為了給人類自身設置更加優越舒適的生存空間，為了更好的管理、規劃和維護這個生態系統，不應當僅從經濟角度或者人的角度去進行規劃設計。

當下，我國城鄉規劃設計對西方做法進行了一定程度上的采納，但是仍然偏重于維護人的發展和經濟權益等。城鄉規劃是基于社會多元主體對于社會、經濟、環境的發展共識展開，在各種社會矛盾參與方之間進行談判化解的機制，涉及政府部門、投資開發商、居民群體等，城市易陷入各方進行利益爭奪點。設計結合自然·生態規劃方法可以避免城鄉規劃工作對于建設初衷的偏離，實現正當的規劃涉及目標。

五、總結

城鄉結合是我國現階段發展的重中之重，對這個區域的規劃是我們目前遇到的重點也是難點。規劃設計結合自然生態和城鄉的實際情況是一種保護性策略，可以最大程度的保護當地的風貌和人居環境，同時減少不必要的人力物力投入。生態規劃的應用前景是比較廣闊的，在道路鋪設中、城市公共空曠空間的規劃中、城市背景下的土地利用等方面都有一定的研究價值。城鄉居民在設計結合自然·生態規劃方法的警醒中，要時刻明確對自然生態環境的尊重和理解，要想實現人居環境的改善和優化，必須將設計結合自然，合理的應用于城鄉規劃設計中。