建國以來的政府職能變遷

蔣林秀

政府該如何自我定位，該行使什么職能，該如何行使職能，是不同國家在不同時(shí)代必須思考的共同問題。政府職能并非一成不變的，不同的時(shí)代賦予了政府不同的使命。政府需要不斷地進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，以適應(yīng)不同時(shí)代市場(chǎng)和社會(huì)的需求。建國以后，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了本質(zhì)變化，政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等因素也發(fā)生重大變革，為適應(yīng)這一變化，政府職能必然隨之轉(zhuǎn)變，那么，建國以來，我國政府職能究竟發(fā)生幾次轉(zhuǎn)變，每一次轉(zhuǎn)變使政府職能的定位何在？同時(shí)，不同階段的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政府職能的見解各有不同，領(lǐng)導(dǎo)人的政府職能理論對(duì)我國政府職能的轉(zhuǎn)變具有怎樣的影響？針對(duì)這一系列的問題，本文先對(duì)我國主要領(lǐng)導(dǎo)人的政府職能理論進(jìn)行綜述，并采用文本分析法，以建國以來國務(wù)院政府工作報(bào)告為文本，考察建國以來我國政府職能的轉(zhuǎn)變與定位，以分析我國領(lǐng)導(dǎo)人的政府職能理論與政府職能轉(zhuǎn)變之間的內(nèi)在聯(lián)系。

一、政府職能變遷的測(cè)量

政府職能轉(zhuǎn)變和定位包括政府職能重點(diǎn)和政府職能方式的轉(zhuǎn)變和定位。政府職能重點(diǎn)包含政府職能領(lǐng)域中所包含的重點(diǎn)職能內(nèi)容，如社會(huì)事務(wù)管理職能包含了社會(huì)保障、社會(huì)秩序和科教文衛(wèi)體等職能重點(diǎn)。職能方式是指政府在行使職能時(shí)所采用的方式，如管制型方式或服務(wù)型方式，行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段等。政府職能方式的觀察能夠分析出政府在處理與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)的自身定位的變化，如若政府若慣于采用計(jì)劃指導(dǎo)和嚴(yán)格控制等管制型職能方式，則說明政府偏向于“家長式政府”或“全能型政府”;若政府的職能方式轉(zhuǎn)向權(quán)力下放和放松管制等服務(wù)型職能方式，則意味著政府逐漸轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”或“有限型政府”。因此本文主要以政府職能方式的變化來測(cè)量政治職能轉(zhuǎn)變和定位。

政府工作報(bào)告作為政府公開發(fā)布的正式文件，是我國政府決策者們對(duì)政府各項(xiàng)工作職能認(rèn)識(shí)重要程度的反映，代表著政府工作的未來走向。政府工作報(bào)告中的詞頻變化、關(guān)鍵詞反映著我國政府決策者的政策傾向。因此，本文通過對(duì)政府報(bào)告中出現(xiàn)的詞頻變化分析和關(guān)鍵詞分析來探討政府工作職能的重點(diǎn)和重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。通過對(duì)49份政府工作報(bào)告進(jìn)行文本分析，運(yùn)用jiebaR數(shù)據(jù)包，在進(jìn)行分詞、頻率計(jì)算之后，提取了每一年政府工作報(bào)告的每年“工作重點(diǎn)”部分內(nèi)容的15個(gè)關(guān)鍵詞，將我國歷史劃分為歷史階段劃分為6個(gè)階段，考察每一階段政府職能的重心和職能方式。

二、政府職能變遷路徑

1.不同歷史階段的政府職能。對(duì)建國以來政府工作報(bào)告的中有關(guān)政府職能方面的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行分析。 “建設(shè)”、“發(fā)展”是每個(gè)階段共 同出現(xiàn)的高頻詞。而在 1978 年以后，“改革”開始在政府工作報(bào)告的高頻出現(xiàn)，1978年-2017年的五個(gè)階段，“改革”的出現(xiàn)頻次都名列前15，表明改革一直是政府工作的主要內(nèi)容。

而從各個(gè)階段的主要高頻詞看，1949年-1977年，排名前 15 的高頻詞分別是：“我們”、“建設(shè)”、“國家”、“發(fā)展”、“人民”、“生產(chǎn)”、“社會(huì)主義”、“工作”、“必須”、“工業(yè)”、“農(nóng)業(yè)”、“增加”、“計(jì)劃”、“進(jìn)行”，這些詞反映出建國初期我國高度集權(quán)、部門管理為主要特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。“社會(huì)主義”、“人民民主專政”是國家性質(zhì)，“工業(yè)”、“農(nóng)業(yè)”反映出政府工作重心是基本建設(shè)， “建設(shè)”、“發(fā)展”、“計(jì)劃”、“必須”、“必要”等詞，表明國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)行管控，反映出政府的強(qiáng)硬手段，暗含“家長式政府”的角色定位，這也側(cè)面反映出毛澤東的政府職能思想。

1978年-1987年，“發(fā)展”、“經(jīng)濟(jì)”、“企業(yè)”、“建設(shè)”、“改革”、“必須”、“生產(chǎn)”、“社會(huì)主義”、“人民”、“國家”成為這一時(shí)期的高頻詞。這一時(shí)期反映出政府職能轉(zhuǎn)變的前奏。十一屆三中全會(huì)提出“把全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，政府職能由以階級(jí)斗爭(zhēng)為中心，向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重轉(zhuǎn)變。1984 年，十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，決定中明確以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件作為重要政府經(jīng)濟(jì)管理的主要職能。1985年全國人民代表大會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，首次提出了“轉(zhuǎn)變職能”一詞。這一變化在政府工作報(bào)告中主要反映為“經(jīng)濟(jì)”、“發(fā)展”、“企業(yè)”等與市場(chǎng)密切結(jié)合的相關(guān)詞。

1988年-1992年，我國政府職能開始縮小。中共十三大提出機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是政府職能的轉(zhuǎn)變，明確政府職能轉(zhuǎn)變的概念及其在機(jī)構(gòu)改革中的重要地位與作用。十三大還提出要“建立社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，指出政府與市場(chǎng)的關(guān)系是“國家調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”，要求合并裁剪經(jīng)濟(jì)管理部門，轉(zhuǎn)變政府管理方式，提高政府宏觀調(diào)控能力。因此，這一時(shí)期的政府職能依舊以經(jīng)濟(jì)職能為中心，高頻詞繼續(xù)出現(xiàn)“發(fā)展”、“經(jīng)濟(jì)”、“建設(shè)”、“企業(yè)”，而“企業(yè)”一次的頻次增多，更加反映出政府更加重視增強(qiáng)宏觀調(diào)控，減少政府直接管理企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的職能。

1993年-2002年，我們政府工作報(bào)告的高頻詞明顯出現(xiàn)兩種趨勢(shì)：一方面，“發(fā)展”、“經(jīng)濟(jì)”、“企業(yè)”繼續(xù)成為高頻詞，反映出政府經(jīng)濟(jì)職能依然是主要職能;另一方面，“社會(huì)”、“管理”、“提高”等詞也成為政府報(bào)告的次級(jí)高頻詞，反映出政府開始重視社會(huì)管理職能。結(jié)合當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景，1993 年 3 月，中共十四屆二中全會(huì)審議通過了《黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》，八屆全國人大一次會(huì)議指出這次機(jī)構(gòu)改革要著重轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，弱化微觀管理職能，以適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。1998 年的機(jī)構(gòu)改革提出要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，明確規(guī)定政府職能為“宏觀調(diào)控”、“社會(huì)管理”、“公共服務(wù)”。

2003年-2012年，政府報(bào)告中關(guān)于主體的詞新增了“農(nóng)村”，體現(xiàn)政府開始對(duì)社會(huì)民生問題予以更多關(guān)注。而這一時(shí)期，正是我國服務(wù)型政府的建設(shè)時(shí)期，政府職能受到服務(wù)型政府建設(shè)理念的影響。“制度”一詞反映政府對(duì)微觀事務(wù)的進(jìn)一步放手，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)主體的制度約束。十六屆三中全會(huì)明確我國政府的四大職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，標(biāo)志政府職能進(jìn)入全新階段。十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，完善公共服務(wù)體系，建設(shè)服務(wù)型政府，可見我國政府職能已轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)管理并重的階段。

十八大提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”，十八屆三中全會(huì)通過的《決定》進(jìn)一步對(duì)政府職能進(jìn)行部署，指明要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職能和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，賦予中央和地方更加清晰明確的政府職能定位。

2.不同階段政府職能差異。為了有效區(qū)別出每個(gè)階段，政府職能之間的差異，我們對(duì)政府工作報(bào)告進(jìn)行了關(guān)鍵詞提取，根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，1949-1977年，“五年計(jì)劃”、“公私合營”、“工廠”、“機(jī)器”、“資產(chǎn)階級(jí)”、“資本家”、“反革命”、“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”等詞是這一階段的關(guān)鍵詞，這些詞代表政府的政治統(tǒng)治職能和經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，反映出這一階段，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中扮演全能角色，政治統(tǒng)治是這一階段的主要內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)職能集中在機(jī)械制造業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域。1978年-1987年，“經(jīng)濟(jì)效益”、“商品經(jīng)濟(jì)”、“技術(shù)交流”、“國民經(jīng)濟(jì)”等詞反映出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)職能是政府職能的重心。1988年-1992年，依舊出現(xiàn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)的詞“經(jīng)濟(jì)效益”、“產(chǎn)業(yè)政策”、“總需求”，表明經(jīng)濟(jì)職能依舊是該階段的主要職能，但“結(jié)構(gòu)”、“分配不公”、“總需求”等詞反映出政府開始關(guān)注社會(huì)公平等問題。1993年-2002年，這一階段處理經(jīng)濟(jì)職能以外，“結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“勤政廉政”、“人權(quán)”等詞反映出政府對(duì)自身建設(shè)的重視。2003年-2012年，“創(chuàng)新”、“監(jiān)管”、“轉(zhuǎn)型”體現(xiàn)政府職能的縮、減、放，“三農(nóng)”、“環(huán)保”、“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”、“農(nóng)民工”體現(xiàn)出政府職能內(nèi)涵開始變得豐富。2013年以后，政府報(bào)告中的關(guān)鍵詞以沒有出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的詞，反而出現(xiàn)了“創(chuàng)新”、“民生”、“產(chǎn)能”、“清單”、“綠色”、“脫貧”、“醫(yī)保”等事關(guān)社會(huì)民生的詞，反映出政府對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重視，可見我國政府職能已從單一的經(jīng)濟(jì)職能向多元的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)職能發(fā)展。

三、我國政府職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)

1.政府職能內(nèi)容經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到豐富的轉(zhuǎn)變過程，由偏態(tài)發(fā)展向全面發(fā)展。建國以來，我國政府管理的事務(wù)也來越全面，越來越復(fù)雜。政府職能由建國初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;到文革時(shí)期的政治建設(shè)的一極偏態(tài)發(fā)展;到1978年確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心;1981年加強(qiáng)物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)的兩極轉(zhuǎn)變;再到1986年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和精神文明建設(shè)“三位一體”的職能布局;2006年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)“四位一體”;2010年 社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的全面職能。這些都反映出我國政府職能范圍的擴(kuò)大和豐富。

2.政府職能方式由“全能型政府”，向“有限型政府”、“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。從政府職能方式的轉(zhuǎn)變可以看出，建國初期到改革開放，我國采用計(jì)劃指令、行政控制等方式行使職能;1978年-1992年，我國開始實(shí)施社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府逐漸放棄對(duì)物件的全面控制，讓生產(chǎn)要素回歸市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力;1992年-2003年，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基礎(chǔ)上，政府開始重視社會(huì)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展，職能方式上開始嘗試下放權(quán)力，傾向于采取宏觀調(diào)控、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督控制等職能履行方式;2004年提出服務(wù)型政府建設(shè)以后，政府在更大程度上放松管控，采用完善體系、規(guī)范秩序、加強(qiáng)服務(wù)、引導(dǎo)協(xié)調(diào)等職能方式。同時(shí)，政府自身建設(shè)也愈加重要。由此，我國政府在職能方式的變化呈現(xiàn)“管控者”向“監(jiān)管者”、“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變的特征。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）