民營企業參與PPP項目的風險管理

聶富聰

PPP模式為緩和地方政府負債問題、促進公共基礎設施建設做出了積極的嘗試和突出的貢獻。民營企業通過參與PPP項目，在投融資、運營管理、技術升級等方面也獲得了更多的機會。與此同時，相對于地方政府和國有企業，民營企業由于自身資源和技術實力的有限，參與到PPP項目中伴隨著諸多特別風險。這些風險如果不加以梳理并進行有效管控，必將給企業帶來嚴重的發展問題，甚至導致企業破產和地方系統性市場風險。

一、PPP項目及具體合作模式

PPP（Public-Private partnership）即政府與社會資本合作模式。政府與私人資本對于某個項目進行合作，完成項目整體運作。PPP項目主要包括外包類模式、特許經營類模式、私有化類模式。外包類PPP模式建設項目分為項目式外包及整體式外包，一般是由政府投資，社會資本承包整個項目中的一項或幾項職能，受政府委托，管理維護項目實施或提供部分公共服務。特許經營類PPP模式建設項目則是政府通過特許經營的方式，使社會資本方參與部門或全部投資，通過與政府的合作機制，分擔項目風險，共享項目收益。該類項目分為TOT（移交-運營-移交）模式和BOT（建設-運營-移交）模式。私有化類PPP模式建設項目是在政府的監管下，社會資本負責項目的全部投資，通過取得項目后期經營收入來收回投資，實現回報利益。目前我國開展最多的是特許經營類PPP項目模式。

二、PPP項目的主要風險

PPP項目一般是大型公共基礎設施項目，項目建設周期長、資金投入量大、參與主體法律邊界模糊等因素，導致PPP項目從一開始就具有獨特的風險特征。民營企業參與到PPP項目中，必須充分識別這些特有的風險，有效地進行風險控制，從而實現公司在項目中獲利并持續健康發展。

1.法律風險。PPP項目區別于其他投資項目最重要的是政府與私人市場主體的合作關系。而這種合作關系很容易觸發法律的邊界或者處于法律的真空地帶。這種情況下，一方面參與項目的上級政府可能進行限制或者政策約束，另一方面，一旦出現產權糾紛，現有的法律難以給到充分的法律保護，最終都會給參與方尤其是民營企業帶來嚴重的損失。

2.市場風險。PPP項目建設周期大多在五年以上，時間跨度長。周期越長，市場利率、產品價格波動等越大，對參與項目的企業獲利的不確定性越大。例如，高速公路等公共基礎設施，由于經濟的波動或者產業周期更迭，造成公共基礎設施的社會價值創造與最初測算產生偏差。這類偏差可能造成項目調整甚至停工。以往是政府財政兜底，風險被地方政府吸收或通過中央政府補助的形式減輕，而在PPP項目中，民營企業作為投資主體的一方，也必然要面對承擔這類風險。民營企業相對于政府財政的抗風險能力要弱得多，因此市場風險是民營企業參與PPP項目的重要風險之一。

3.技術風險。目前地方政府發起的PPP項目基本是圍繞國家發展戰略，如一帶一路倡議、鄉村振興戰略等。這就要求參與項目的公司在技術和人才實力方面在行業內具有足夠的市場競爭力。因此想要獲得PPP項目投資機會，民營企業必須加大科技投入和人才投入，但是人才和技術投入需要大量資金，一般的民營企業資金實力不足，融資渠道有限，很難在項目競爭中獲勝。即使在大量投入后獲得技術優勢，獲得了參與PPP項目投資建設資格，但是漫長的建設期，企業擁有的技術優勢能否繼續保持下去依然存在很大的不確定性。

三、PPP項目風險管理建議

可以看出，投資于PPP項目不僅要面臨普通項目具有的一般風險，而且要面臨PPP項目特殊性帶來的特殊風險。那么，作為民營企業，對PPP項目進行投資時如何進行風險管理呢？針對前文對PPP項目特殊風險的識別，提出以下建議。

1.法律風險防控措施。我國目前針對PPP項目的相關法律法規極不完善，已出臺的法律文件效力等級也較低，為了有效防范風險，建議民營企業在投資合同中明確法律法規變更風險由政府承擔，并詳細說明不同層次法律變更的后果承擔主體。如果政府出于公共利益的考慮，經慎重的利益權衡，必須變更原有合同，或出臺了與原有合同規定相沖突、不利于項目運行的政策，導致參與PPP項目的民營企業遭受損失的，民營企業可以根據民法、行政法相關原則要求政府補償。

2.市場風險防控措施。PPP項目中民營企業應對利率變化的風險管理方法主要有固定利率合同法和利率期權交易法。固定利率合同法是指簽訂貸款合同時，參與PPP項目的民營企業與金融機構約定好固定利率，利率不隨各種政策、市場環境的影響產生變動。利率期權中有多種形式，一般比較常見的有利率上限、利率下限、利率上下限。PPP項目的產品或服務的價格，通常在長期協議中定制，并規定一定的調價機制。但是在現實經濟生活中，根據合同制訂的調價方案經常受到社會公眾的拒絕。為防范此種情況，參與PPP項目的民營企業可在合同中約定，如果價格聽證不能通過審批，參與項目的政府應當按照一定比例給予補貼以保證項目最低收益。在簽訂合約時即根據實際產品或服務的價格變動情況對合同約定價格的調整條款列入項目合同中。若通貨膨脹或者匯率變動超出交易雙方約定范圍，可以直接調整合同價格或者是延長特許經營期。一般情況下，當調整幅度在約定范圍之內，風險由參與PPP項目的民營企業方承擔;當變化幅度超過約定范圍，就需要政府方給予一定程度的補償。

3.技術風險防范措施。參與PPP項目經歷項目考察、論證、投標、建設、移交等多個階段，涉及流程較多，周期長，涵蓋領域廣泛且復雜。在技術層面，民營企業在參與PPP項目投資時，應該充分做好技術評估，一方面評估項目目前對技術的需要水平及未來五到十年甚至更長時間社會公眾對技術的需要水平，防止項目建成后技術落后滿足不了市場需求導致資金回籠慢，項目流動性不足;另一方面評估企業自身的人才、資金和技術實力，企業應充分考量技術投入與產出的關系，在參與投標PPP項目時不應只考量短期的優勢，還應當結合企業自身發展戰略，權衡參與的項目與自身技術發展戰略的匹配度，科學評估風險，有的放矢，嚴格控制技術風險。

（作者單位：江西財經大學）