生態文明背景下土地整治模式探索
——以福建省古田縣為例

黃晶晶

(福建省地質遙感與地理信息服務中心，福建福州 350000)

2015年4月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確生態文明建設的總體要求、目標愿景、重點任務、制度體系。2015年9月，中共中央、國務院出臺了《生態文明體制改革總體方案》。《全國土地整治規劃(2016—2020年)》明確提出：“按照生態文明建設要求，實施山水林田湖綜合整治，加強生態環境保護和修復，大力建設生態國土”。這意味著土地整治向國土綜合整治和生態治理轉型發展，表明了土地整治將在實施山水林田湖系統性保護與修復工程、建設生態國土方面發揮先行示范作用。有關土地整治與生態文明的研究[1-7]也引起廣泛熱議，許剛[8]對生態型土地整治規劃設計模式進行了分析，提出4種模式。福建省作為生態基礎相對較好的地區，成為國家生態文明試驗區之一。古田縣土地資源稟賦相對不足，林地覆蓋率高，要守護好綠水青山，積極推進土地整治，但礦山生態修復治理形勢嚴峻，有必要準確把握形勢，分析土地利用狀況，探索古田縣土地整治模式，切實推進生態文明建設，實現經濟社會與環境保護協調發展。

1 研究區域概況

古田縣位于閩中部偏東北方，N26°16″～26°53″，E118°32″～119°24″，東依寧德、羅源，西臨南平、建甌，南界閩清、閩侯，北接屏南。屬中亞熱帶季風氣候，年均氣溫16～21 ℃，年均降水量1 400～2 100 mm，地貌為丘陵山地，境內山地、丘陵約占88.56%，河谷、盆谷、平地僅占9.47%，地勢西部、中部和東北部高，西南部低。境內河流除了有閩江主干流，還有古田溪、霍口溪和武步溪，流域面積1 498.7 km2。古田以“中國食用菌之都”名聞全國，全縣共有菌類30多種，被中國食用菌協會授予“全國食用菌優秀基地縣”稱號。

古田縣下轄城東街道、城西街道、平湖鎮、大橋鎮、黃田鎮、鶴塘鎮、杉洋鎮、鳳都鎮、水口鎮、大甲鎮、吉巷鄉、泮洋鄉、鳳埔鄉和卓洋鄉等14個鄉(鎮、街道)。

2 土地利用現狀分析

根據2016年土地利用現狀統計，全縣面積為237 281.92 hm2。其中，面積最大的是林地，為164 488.53 hm2，占全縣面積的69.32%；其次是耕地，面積為27 640.59 hm2，占全縣面積的11.65%；其他從大到小依次為園地、水域及水利設施用地、其他土地、城鎮村及工礦用地、草地、交通運輸用地(表1)。

2.1耕地各鄉鎮的耕地面積都占一定比重，其中平湖鎮、鶴塘鎮、大橋鎮、杉洋鎮、吉巷鄉和泮洋鄉耕地面積及占所屬區域比重均在全縣平均水平以上，這些鄉鎮的耕地種植比例較高，糧食作物播種面積從大到小分別是大橋鎮、吉巷鄉、鶴塘鎮和平湖鎮，同時這些鄉鎮也是基本農田分布較為集中的鄉鎮。

2.2園地全縣果園種植主要分布在城東街道、城西街道、吉巷鄉和平湖鎮，園林水果種植面積從大到小分別是城西街道、平湖鎮、吉巷鄉和城東街道，城西街道主要種植奈、李、桃、柑、橙、柚，平湖鎮主要種植奈、桃、李、葡萄，吉巷鄉和城東街道主要種植桃、奈、李。

2.3林地全縣以林地為主，林地占全縣面積近70%，各鄉鎮也是以林地最多，除了城東街道，其余鄉鎮的林地均超過其所屬區域面積的1/2。

2.4草地主要是荒草地，以杉洋鎮、城西街道、平湖鎮的荒草地居多。

2.5城鎮村及工礦用地城東街道與城西街道作為縣級中心城區，城鎮村及工礦用地面積較大，所占比例較高，而鶴塘鎮以礦山開采為主，采礦用地面積占全縣采礦用地的85%，石材礦山開采企業40多家，年開采石礦72萬m3，擁有1個生態工業園區和4個石材加工集中區，石材加工企業有150多家。

2.6交通運輸用地主要分布在城西街道、大橋鎮、黃田鎮，這3個鄉鎮是對內、對外交通干線和高鐵站所在地。

2.7水域及水利設施用地城東街道和水口鎮居多，翠屏湖和古田水庫分別坐落于此。

綜上，各鄉鎮間土地類型構成具有一定的相似性，但土地利用結構存在一定的差異，這些會對土地整治的方向產生一定的影響。

表1 2016年古田縣各鄉鎮土地利用現狀

3 土地整治模式

古田縣生態環境保護形勢嚴峻，在生態文明背景下，應優先保護生態，減少宜耕后備土地資源開發。根據福建省土地整治要求，結合古田縣的土地利用狀況，提出了3種土地整治模式。

3.1糧食主產區土地整治模式古田縣是主要的糧食生產基地，承擔著堅守耕地紅線、確保國家糧食安全的重大使命。糧食主產區土地整治模式是以農田整治為主、村落整治為輔，結合土地整治重大工程、“萬村土地整治”示范工程，實施田水路林村綜合整治，充分發揮其經濟、社會、生態綜合效益。

在嚴格保護生態環境的前提下，大力開展農用地整理，增加有效耕地面積，提高耕地質量等級，大力建設旱澇保收高標準農田，促進耕地尤其是基本農田布局優化，加強農田基礎設施建設，完善田間道路系統，優化田間道、生產路布局，提高道路的荷載標準和通達度。加強農田灌溉與排水工程建設，提高耕地灌溉面積比例和渠系水利用系數，增強農田防洪排澇能力，優化現代水利建設對提升農業生產能力的支撐作用，按照“田成塊、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，加快推進農業現代化，增強農業綜合生產能力，建設具有古田特色的以糧、果、食用菌、水產、林竹為支柱產業的外向型現代農業。

按照鄉鎮的土地利用狀況和種植情況，得出高標準農田建設潛力情況，分布如圖1所示，糧食主產區的農用地整理模式主要布局在平湖鎮、大橋鎮、吉巷鄉等。

圖1 高標準農田建設潛力分布Fig.1 Potential distribution of high standard farmland construction

3.2建設用地復墾區土地整治模式針對古田縣存在空心村、一戶多宅、舊房危房、閑置廢棄宅基地的現象，對一些不適合人類居住、生產生活條件較差的村莊通過土地整治實施整體搬遷，逐步推進農村建設用地整理，通過土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤實現原有農民生產生活方式轉變，引導農民向中心村鎮集中，完善中心村、集鎮或農村的基礎設施和公共服務設施配套，加快農村新型社區規劃和建設，實現社區化管理。同時也要注重鄉村傳統特色歷史文化、自然景觀保護和旅游資源開發，建設富有特色的村鎮。

國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(國發〔2010〕47號)提出了一系列明確的要求：“涉及農村拆遷安置的新居建設，要為農民提供多種建房選擇，保持農村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑；要按照統籌規劃、整合資源、整體推進的原則，以耕地面積增加、建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態環境明顯改善為目標，規范推進以田水路林村綜合整治為內容的農村土地整治示范建設。”

按照實地調查并充分尊重農民意愿，得出農村建設用地整理潛力情況，分布如圖2所示，主要在鶴塘鎮、吉巷鄉、杉洋鎮等區域開展農村建設用地整理。

3.3生態脆弱區土地整治模式礦山生態恢復環境整治是國家山水林田湖草生態保護修復的重要內容。財政部、國土資源部、環境保護部關于《推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》(財建〔2016〕725號)指出：“加快山水林田湖生態保護修復，實現格局優化、系統穩定、功能提升，關系生態文明建設和美麗中國建設進程，關系國家生態安全和中華民族永續發展”。國土資源部、工業和信息化部、財政部、環境保護部、國家能源局《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》(國土資發〔2016〕63號)、《福建省水污染防治行動計劃工作方案》(閩政〔2015〕26號)、《關于進一步做好敖江流域飾面石材土質裸露區域復綠工作的通知》(閩國土資綜〔2016〕101號)等文件，提出了實施礦山環境治理恢復和流域水環境保護治理的目標和要求。為全面落實環保督查的各項要求，古田縣委常委會研究出臺《敖江流域到期關閉飾面石材礦山環保設施建設補助方案》和《敖江流域飾面石材加工企業關停補償方案》，設法籌措3.5億元資金用于礦山和石材加工企業關停的補償。

加大歷史遺留損毀采礦用地的復墾力度，采取工程措施和植物措施相結合進行綜合治理，嚴格土地復墾質量控制標準，加強土地復墾監測監管，積極開展土地生態建設，對于歷史遺留損毀采礦用地，通過土地整治工程，能夠復墾為耕地的實行城鄉建設用地增減掛鉤政策，鼓勵將廢棄礦山建設成為生態主題公園，實現綠色礦山建設和生態文明建設的目標。

古田縣礦山主要分布在鶴塘鎮、杉洋鎮和鳳埔鄉，是歷史遺留損毀采礦用地的重點區域，其復墾潛力分布情況如圖3所示。

圖2 農村建設用地整理潛力分布Fig.2 Potential distribution of rural construction land consolidation

圖3 歷史遺留損毀采礦用地復墾潛力分布Fig.3 Distribution of reclamation potential of damaged mining land left over from history

4 保障措施

4.1完善土地整治規劃制度體系土地整治工作必須依據土地整治規劃，各類土地整治活動必須符合土地整治規劃。規劃一旦審批通過，必須嚴格執行。加強規劃實施監督檢查，禁止隨意修改規劃，避免“重規劃，輕實施”的情況發生，維護規劃的權威性和嚴肅性。

成立土地整治工作領導小組，加強土地整治工作的組織領導，充分發揮政府的行政主導作用，協調各方利益，統籌推進土地整治各項工作，保障規劃的順利實施。

在開展農村土地整治項目時，要充分尊重當地農民意愿，保障農民的知情權、參與權，依法保護農民的財產收益權與處置權。增強規劃的公開性和透明度。在具體項目安排和土地整治活動方面應當廣泛聽取公眾意見。經批準的土地整治規劃，應當依法公告，并將規劃有關信息按照《政府信息公開條例》的要求主動公開，接受公眾監督。

4.2鼓勵多元資金參與土地整治賈文濤[9]指出，土地整治專項資金不足和綜合整治任務不斷加重的矛盾日益凸顯，進一步完善多元化投融資機制，拓展資金渠道迫在眉睫。充分發揮市場作用，以政府資金為引導，保障土地整治專項資金，整合各類涉農資金，鼓勵采取政府和社會資本合作、委托代建、先建后補等方式，借鑒PPP模式[10]，引導農村集體經濟組織、農民、新型農業經營主體、工商資本、土地整治專業機構等依據土地利用總體規劃、土地整治規劃，規范有序投資或參與土地整治項目。

鼓勵引導社會資本參與土地整治，旨在完善土地整治市場機制，實現土地整治投入多元化、實施模式多樣化、途徑多種化，進一步激發活力、增加動力，提升土地整治水平，增加耕地數量，提升耕地質量，進一步改善農業生產條件，促進生態文明建設。

4.3建立專業化的技術隊伍嚴格審查從事土地整治專項測量、項目設計和施工隊伍、監理單位的資質和技術水平，可根據市局推薦的監理單位名單，慎重選擇合作單位，保證土地整治項目質量和申報成功率。對從事土地整治管理的工作人員進行專業知識培訓，提高項目認證、項目設計、工程概預算、項目審查、項目實施、項目驗收等業務管理水平，建立專業化的技術隊伍，為土地整治工作提供技術保障。

及時引進和采用相關領域的創新方法和先進的技術手段，有效提升土地整治的科技含量，以便降低土地綜合整治的成本，提高效率，不斷增加土地綜合整治的綜合效益。

4.4強化土地整治生態人文理念

4.4.1堅持綠色發展。結合土地資源生態本底和生態系統受損現狀，適地開展土地整治和高標準農田建設，加強防治耕地重金屬污染和有機污染，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變；全面推進建設占用耕地的耕作層剝離，將剝離的耕作層重點用于土地開發復墾、中低產田改造等。

4.4.2傳承傳統文化。土地整治中的舊村改造和城鎮低效用地再開發，要發揮文化的引導作用，特別是要從傳統實踐中提煉出其中的積極因素來指導當前的城鄉人居環境建設，不僅不能全盤否定傳統因素，而且必須尊重地方特色，盡可能保留傳統的農耕文化和民風民俗中的積極元素，努力建設風貌有別、基本公共服務均等的一體化城鄉。

5 結論

古田縣各鄉鎮間土地利用現狀和土地類型構成差異較為明顯。按照鄉鎮不同土地利用方向，提出全縣土地整治的3種模式：①糧食主產區土地整治模式——以農田整治為主、村落整治為輔，結合土地整治重大工程、“萬村土地整治”、示范工程，實施田水路林村綜合整治，充分發揮其經濟、社會、生態綜合效益；②建設用地復墾區土地整治模式——結合城鄉建設用地增減掛鉤，切實做好農村土地整治工作，建設富有特色的村鎮；③生態脆弱區土地整治模式——加大歷史遺留損毀采礦用地的復墾力度，實現綠色礦山建設和生態文明建設的目標。有條件的地區，通過農村土地整治示范建設，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農村建設用地整治相結合，實施田水路林村綜合整治，充分發揮其經濟、社會、生態綜合效益，實行“土地整治+”模式[11]。為保障土地整治的實施，應該完善土地整治規劃制度體系、鼓勵多元資金參與土地整治、建立專業化的技術隊伍及提升先進技術支撐、強化土地整治生態人文理念。在生態文明背景下，縣域土地整治工作應在分析土地利用狀況的基礎上，確定土地整治方向，創新土地整治模式，實現“山水林田湖生命共同體”目標。