淺析瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域外輪防污染監(jiān)管

摘 要：隨著瀾滄江—湄公河國(guó)際航運(yùn)合作不斷深化，進(jìn)入瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域的締約國(guó)船舶逐漸增多。由于監(jiān)管依據(jù)存在開(kāi)放性偏大、操作性不強(qiáng)等原因，我國(guó)海事管理機(jī)關(guān)對(duì)瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域外輪防污染監(jiān)管面臨著諸多問(wèn)題。本文梳理了瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域外輪防污染監(jiān)管的依據(jù)，分析了外輪防污染監(jiān)管困難的原因，提出了4條對(duì)策。

關(guān)鍵詞：瀾滄江；對(duì)外開(kāi)放水域；商船通航協(xié)定；外輪防污染監(jiān)管；對(duì)策

瀾滄江—湄公河發(fā)源于唐古拉山脈北麓，流經(jīng)6個(gè)國(guó)家和10多個(gè)重要城市，經(jīng)過(guò)流域各國(guó)逾200年的共同努力，目前已成為一條重要的國(guó)際通航河流。與其相銜接的有4條鐵路、10多條高等級(jí)公路與河流，水路聯(lián)運(yùn)中轉(zhuǎn)極為便利，是中國(guó)云南及大西南與下游國(guó)家聯(lián)通的一條便捷客貨運(yùn)輸通道。隨著“一帶一路”倡議及“中國(guó)—中南半島國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作走廊”建設(shè)不斷深入，瀾滄江—湄公河的國(guó)際航運(yùn)優(yōu)勢(shì)不斷顯現(xiàn)，瀾滄江—湄公河上游國(guó)際運(yùn)輸船舶不斷增多。截至2018年，從事瀾滄江—湄公河上游國(guó)際運(yùn)輸?shù)闹袊?guó)籍船舶達(dá)110多艘，老撾、緬甸、泰國(guó)籍船舶約200艘。這些外國(guó)籍船舶普遍噸位小、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、船況差等，導(dǎo)致瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域船舶防污染監(jiān)管形勢(shì)嚴(yán)峻。瀾滄江—湄公河一江連六國(guó)，瀾滄江處于上游，一旦船舶造成水域污染，影響的不僅僅是國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境，更多的是下游國(guó)家。因此，有效加強(qiáng)船舶污染水域環(huán)境監(jiān)管，保護(hù)沿江生態(tài)，既是瀾滄江—湄公河國(guó)際航運(yùn)健康長(zhǎng)效發(fā)展的保障，也是中國(guó)作為大國(guó)的責(zé)任，對(duì)“一帶一路”倡議實(shí)施也具有重要意義。

1 瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域外輪防污染監(jiān)管的依據(jù)

1）《中老緬泰瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)定》及其6個(gè)備忘錄附則（以下簡(jiǎn)稱協(xié)定及其附則）和瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)調(diào)聯(lián)合委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中老緬泰航聯(lián)委）的會(huì)議紀(jì)要。協(xié)定及其附則建立了瀾滄江—湄公河海事行政管理方面的統(tǒng)一實(shí)體法規(guī)則，對(duì)協(xié)調(diào)海事行政法律沖突、確保瀾滄江—湄公河海事行政管理高效統(tǒng)一發(fā)揮了積極作用。但協(xié)定及其附則并未確立橫向私法關(guān)系的統(tǒng)一實(shí)體法規(guī)則與沖突法規(guī)則，四國(guó)也沒(méi)有其他協(xié)商途徑。更重要的是，協(xié)定及其附則存在規(guī)定缺漏、開(kāi)放性偏大、責(zé)任不明確、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。中老緬泰航聯(lián)委先后召開(kāi)16次大會(huì)，第16次會(huì)議紀(jì)要有“各成員國(guó)加強(qiáng)管理，裝備油水分離器、污水艙或其他措施”的要求，這些要求已涵蓋在協(xié)定及其附則中，無(wú)最新、更強(qiáng)的要求。

2）《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江流域保護(hù)條例》第十八條第六項(xiàng)規(guī)定“禁止航行船只直接排放生產(chǎn)生活污水、污物和廢油等”，第二十一條規(guī)定“在瀾滄江流域運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)的船只，應(yīng)當(dāng)配備防滲、防溢、防漏設(shè)施”。追責(zé)條款為第四十五條（四）“違反第十八條第二、六、八項(xiàng)、第二十一條規(guī)定之一的，由海事部門(mén)責(zé)令改正，處2 000元以上1萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款”。該依據(jù)對(duì)外國(guó)籍船舶是否適用，需根據(jù)法律沖突規(guī)范選擇。

3）《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第五條規(guī)定“外國(guó)籍船舶防治污染的結(jié)構(gòu)、設(shè)備、器材應(yīng)當(dāng)符合中華人民共和國(guó)締結(jié)或者加入的有關(guān)國(guó)際公約，經(jīng)船旗國(guó)政府或者其認(rèn)可的船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)，并保持良好的技術(shù)狀態(tài)?！庇纱丝梢?jiàn)，《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》僅適用于中國(guó)籍船舶（見(jiàn)表1）。

由表1可見(jiàn)，協(xié)定及其附則中有關(guān)船舶防污染監(jiān)管的表述基本是靜態(tài)的、技術(shù)性的條款。

2存在問(wèn)題

瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域中國(guó)籍船舶防污染監(jiān)管主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)防治內(nèi)河船舶污染水域環(huán)境管理規(guī)定》及船舶技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)則等，要求嚴(yán)格全面、責(zé)任明確，監(jiān)管易行、效果明顯。但瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域外輪防污染監(jiān)管的主要依據(jù)是協(xié)定及其附則，存在內(nèi)外不統(tǒng)一、規(guī)定缺漏、開(kāi)放性偏大、責(zé)任不明確、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，與中國(guó)籍船舶防止污染監(jiān)管的依據(jù)存在很大差異。首先，協(xié)定及其附則中防止船舶造成污染的技術(shù)檢驗(yàn)、發(fā)證等方面需要遵守締約國(guó)的頒布或認(rèn)可的技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)。締約國(guó)間沒(méi)有船舶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范及船舶基本信息互通機(jī)制，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管操作困難。其次，協(xié)定及其附則缺乏明確的法律責(zé)任條款，部分條款中“鼓勵(lì)”“通過(guò)協(xié)商”“盡可能”等措辭使得開(kāi)放性規(guī)則靈活有余而約束力、可操作性大為不足。第三，協(xié)定及其附則中技術(shù)性條款近20年未經(jīng)更新或修訂，難以適應(yīng)現(xiàn)時(shí)生態(tài)保護(hù)需求。最后，因國(guó)輪外輪監(jiān)管要求差異，一些國(guó)內(nèi)船東選擇到其他締約國(guó)注冊(cè)船舶，從而逃避?chē)?guó)內(nèi)更加嚴(yán)格的監(jiān)管，不利于瀾滄江—湄公河航運(yùn)的健康發(fā)展。

3 監(jiān)管對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題，為確保瀾滄江對(duì)外開(kāi)放水域內(nèi)外籍船舶的防污染監(jiān)管取得實(shí)效、達(dá)到保護(hù)瀾滄江—湄公河全流域環(huán)境的目的，通過(guò)分析，本文提出以下對(duì)策。

一是在保證協(xié)定持續(xù)有效的基礎(chǔ)上，先易后難逐步推進(jìn)協(xié)定及其諒解備忘錄附則的修訂完善，明確船舶防污染技術(shù)條款及法律責(zé)任條款，讓統(tǒng)一性條款逐步取代不統(tǒng)一的技術(shù)條款，提高監(jiān)管可操作性。

二是發(fā)揮航聯(lián)委職能作用，將船舶防污染監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提交航聯(lián)委協(xié)商，形成案例，統(tǒng)一指導(dǎo)各國(guó)對(duì)外輪的防污染監(jiān)管工作。

三是建立船舶信息和技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)互通機(jī)制，確保締約國(guó)能夠及時(shí)掌握彼此船舶信息、技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，在沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)的情況下確保監(jiān)管具有可操作。

四是根據(jù)協(xié)定第八條“締約一方的船舶及其船員和旅客在締約另一方境內(nèi)停留和通過(guò)期間，應(yīng)遵守共同航行規(guī)則及該締約另一方的法律和法規(guī)，特別是有關(guān)海關(guān)、移民、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡以及公共秩序和國(guó)家安全的法律和法規(guī)”，海事管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江流域保護(hù)條例》，對(duì)外輪擅自排放污染物等動(dòng)態(tài)違法行為開(kāi)展防污染現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管并追究其法律責(zé)任。

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作者簡(jiǎn)介：

衡曉周，瀾滄江海事局安監(jiān)處副處長(zhǎng)，工程師，18616988276