政府工程引入商業保險機制研究
——以福田“新代建制”改革引入IDI保險機制為例

(深圳大學管理學院 廣東 深圳 518034)

自2004年投資體制改革提出推行代建制以來，代建制大大緩解了原來直接承建模式的管理水平低和高度集權等問題，但代建工程的質量監管問題依然存在。

一、商業保險機制介入代建制的必要性

代建過程是一個由多主體、多階段、多程序套嵌或鏈接而構成的復雜過程，基于以下三種情景，代建工程的質量存在諸多可預期風險：

第一，個體與整體的利益博弈。代建過程中涉及政府部門、施工和監理單位等眾多參與主體，根據“經濟人”假設，每個參與主體在代建過程都會為實現個體的利益最大化而行動，降低成本。因此整體利益與個體利益存在矛盾，代建過程必然是參與項目建設的分立的多個利益集團在整體利益相對固定而個體利益此消彼長的前提下展開既合作又對抗的博弈。[1]第二，工程監管存在盲區與困境。作為監管職能的主要承擔著，政府職能部門監管專業性不足，無法實現有效的監管；另一方面，監理單位往往為競標成功而壓縮監管成本，因此也可能存在監管不足的問題。而且在微觀管理層面很難實現一對一的現場和實時的監督，因此監管存在盲區。第三，工程質量責任難以劃分。由于全過程代建模式并未得到推廣，代建過程從項目的可行性研究到竣工交付使用參與主體眾多，加上常常存在的多頭管理、部門交叉管理等問題，造成了代建過程中工程質量責任難以進行劃分。

以上的分析證明代建過程中工程質量存在重重風險，而作為監管主體的政府部門存在監管失靈的問題，因此有必要在政府和代建單位之間引入市場第三方——商業保險機構來解決代建的風險管理問題。

二、商業保險在代建制中的運行機制及功能

工程潛在缺陷保險(Inherent Defect Insurance,以下簡稱IDI保險)起源于法國，是用以保障住宅建筑質量的一種強制性保險。保險責任期一般為十年，對于建筑功能缺陷，先由保險公司負責賠償，再由保險公司和其他相關機構對缺陷原因進行分析，找出責任方(設計、建造及檢查機構等)，并由保險公司向其追償。[2]對于大型的工程項目，由于使用期長，其由于施工不當等問題導致的質量問題可能不會被立即察覺，從而導致后期投資成本的追加，IDI保險的存在有效解決了這類問題。

深圳市福田代建制的改革中，通過建設預選庫機制，福田政府首次將這一險種引入到代建工程領域，使代建風險的規避得以常態化在預選庫機制中，福田區政府通過招標評標的方法將具備IDI保險經驗和實力的三家公司(人保財險、平安財險、太平洋產險)納入到代建項目保險單位預選庫中，實行流動管理，通過在保險單位和委托單位之間引入保險經紀公司，形成了避免一定市場風險的三角關系；在IDI保險機制中，IDI保險單位被引入到委托單位和代建單位中，而保險單位與其聘請的專業的工程質量安全風險管理機構(TIS機構)以及代建單位之間也同樣構成監督和制約的三角關系。由此，“新代建制”將引入的IDI保險機制與創新的預選庫機制結合起來，形成了頗為復雜但彼此制衡的多重三角關系。

在理賠流程方面，一旦政府投資建設工程投入使用后發現質量缺陷，原來的委托單位只需要向承保的保險公司報案，保險公司按照規定在五日內必須對此做出反應，派出專業的鑒定機構對缺陷做出鑒定并組織維修或作出賠償，然后保險公司再根據鑒定結果分析和確定責任方為設計單位、施工單位或監管單位等，最后再對其進行代位追償。福田政府頒布了IDI保險機制的實施細則，對報案、索賠、追償以及IDI保險機制中各參與主體的權利和義務都作出了明確規定。

在實踐過程中，IDI保險機制的良好運行，在代建過程中發揮了如下三種功能：首先是質量監督與把控功能。IDI保險機制規定保險單位出具保單后必須選擇并委托專業的工程質量安全風險管理機構(TIS機構)參與到代建項目的勘察、設計、施工、調適和驗收等全過程，在施工的關鍵節點進行監督檢查和風險管理并同時向保險單位和代建單位出具檢查報告，代建單位則必須對TIS指出可能存在的工程質量缺陷作出整改。在這個過程中，為了保證自己的利益不受到損害，保險單位、TIS機構和各代建單位都必須嚴格履行合同規定的義務，從而確保了工程每一階段的質量。其次是成本控制和質量保障功能。由于TIS機構參與到代建全過程中，提供專業的監督檢查和風險管理，避免了代建過程中建工部門由于專業性不足或激勵不足等種種原因而導致的監管失靈，從而避免了代建項目由于設計、施工等過程問題導致后期政府投資的成本追加。另一方面，由于監管的技術性加強，為了避免竣工驗收不通過或者使用單位的不斷保修，代建的各個單位就必須按照嚴格地標準執行代建，這樣代建項目的工程質量就得到有效保障。最后，IDI機制的存在也在一定程度上保證了工程效率。雖然在委托單位和代建單位之間引入了第三方——保險單位，但保險單位的存在使得代建項目在出現工程質量缺陷時委托單位的訴求能夠得到快速響應，委托單位只需報案就可以在合同規定期限內得到工程問題的鑒定和維修，這在一定程度上避免代建項目的工期拖延，有利于工程效率的提高。

三、商業保險機制與代建制改革

將商業保險流程運用到政府投資建設工程中，本質上符合市場化代建的改革方向，但這一“移植”是否成功，即商業保險機制在政府投資建設過程中是否能良好運行取決于市場本身的完善程度，例如確保保險市場的完全競爭，即有能力提供IDI保險產品的保險公司都公平地享有獲取信息和參與競爭的機會，保險市場不能被一家或幾家保險公司所壟斷；以及實現保險市場的秩序化和規范化，即必須有法律法規嚴格引導和規范保險公司的行為，制定一套通行的關鍵性的行業準則。

在IDI保險方面，我國仍然處于起步和發展階段，國內尚未出臺IDI保險相關的行業標準或操作指引，因此目前首要是修訂保險的相關法律法規，例如借鑒法國的經驗——通過立法的手段將IDI保險強制推行，修訂《建筑法》和《建設工程質量管理條例》等相關法律法規，將IDI保險制度加入其中，以法律法規的形式規定符合IDI保險范圍的建筑工程必須強制購買IDI保險、確立保險公司的代為追償權等。[3]另一方面，要加快培育和發展各種第三方中介服務機構，包括保險經紀公司、工程質量安全風險機構以及質量檢測鑒定機構等，這些中介服務機構以其獨立性和專業性參與到代建過程中，為代建單位和委托單位以及保險單位等代建主體提供檢查和鑒定報告，起到了代建的監督的風險控制以及界定風險責任等功能，確保了保險機制的良好運行。最后，由于IDI保險對代建過程具有監督和風險防控功能，在代建制的改革中，可以依托IDI保險機制對建設單位的施工技術水平和信譽度作出評估，建立對代建單位的評價體系，成為確定IDI的保險費的標準之一。