構(gòu)建失地農(nóng)民失業(yè)救助的多元主體結(jié)構(gòu)研究

(西南民族大學 四川 成都 610041)

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，2017年末，中國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，比上年末增加2049萬人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎?城鎮(zhèn)化率)為58.52%。我國失地農(nóng)民人數(shù)劇增,失業(yè)問題加劇,成為現(xiàn)階段社會發(fā)展中的重大問題。失地農(nóng)民的失業(yè)救助已逐漸變?yōu)樯鐣狳c話題。然而，在這看似繁榮的背后卻隱藏著一個人們?yōu)橹钌顡鷳n的客觀事實，即農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化遠遠滯后于農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化所引發(fā)的一系列社會問題。對于缺乏工、商服務技能的農(nóng)民而言，失地就意味著失業(yè)，失業(yè)就意味著沒有穩(wěn)定的收入，沒有穩(wěn)定的收入就極可能使他們的行為游走在法律與道德的邊緣或干脆偏離法律與道德的軌道。盡管當前我國的失業(yè)率還沒有達到警戒線，但是城鎮(zhèn)化進程中失地、失業(yè)農(nóng)民人數(shù)劇增可能導致的社會問題卻不容小視。[1]

所謂失地農(nóng)民失業(yè)救助制度，是指在城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民因土地被征收缺少經(jīng)濟來源導致不能滿足其最基本的生活需要，由國家或社會提供物質(zhì)或精神上的幫助，以保障其最低生活需求的社會保障制度。它主要包括物質(zhì)救助、精神救助和技能救助三個方面。[2]失地農(nóng)民是當前社會發(fā)展的正常新興“產(chǎn)出物”，農(nóng)民無地面臨許多生活就業(yè)問題。該特殊群體由于沒有較強的專業(yè)技能，文化素質(zhì)偏低，再加上農(nóng)村信息相對閉塞，勞動力就業(yè)信息渠道不暢通等因素，很難找到適合的工作，即使找到工作也是一些技能要求不高的工作。這種情況下失業(yè)救助既可以成為保障失地農(nóng)民權(quán)益的最后一道屏障，也可以成為穩(wěn)定社會的穩(wěn)壓器。加強和完善失地農(nóng)民的失業(yè)救助制度，既可以解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，也可以推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要。

一、文獻綜述

國外研究的實施路徑而言，通過以下三大農(nóng)民失業(yè)救濟制度安排路徑，來實施。即首先是按照市場價格補償被征用土地的失業(yè)農(nóng)民；其次是建立包括法律援助、最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險等等在內(nèi)的，屬于失業(yè)農(nóng)民專有的社會保障體系以緩解社會矛盾，使社會的和諧和穩(wěn)定得以維護，并且使失去土地后的農(nóng)民所面臨的各種風險能得以降低；最后是通過對失業(yè)農(nóng)民的教育與培訓的高度重視以實現(xiàn)對農(nóng)民的就業(yè)能力的提高。使政府的財政壓力以通過失業(yè)保險基金支出的減少方式而得以緩解，而失業(yè)保險基金支出的減少就是要通過就業(yè)的方式來換保障。

土地流轉(zhuǎn)制度作為我國特色的土地制度，我國的學者已經(jīng)開始關(guān)注到失地農(nóng)民的失業(yè)救助這個社會問題，主要學者的重要觀點有：劉燕平認為，要讓現(xiàn)行的土地征用補償標準成為關(guān)注焦點，應提高對失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償標準，將土地的價格市場化，并以此為主要依據(jù)來確定對失地農(nóng)民的補償標準；錢杭提出，要把土地完整的產(chǎn)權(quán)交予農(nóng)民自己；[3]黨國英認為要把農(nóng)地分給農(nóng)民，使土地的真正主人成為農(nóng)民；徐漢明提出，通過產(chǎn)權(quán)制度與法權(quán)制度相結(jié)合的基礎(chǔ)上，建立起“農(nóng)民持有土地產(chǎn)權(quán)”的新型土地產(chǎn)權(quán)模式；[4]葛永明還提出，政府部門在征用土地的同時也要通過諸如以土地來換取股份，級差地租返村以及土地租賃農(nóng)民長期收益等方式，提高失地農(nóng)民的綜合性補償為目標，多方面切實關(guān)注失業(yè)農(nóng)民的再就業(yè)培訓與后續(xù)安置問題以及失去土地后農(nóng)民的社會保障問題。[5]建立健全并完善失業(yè)農(nóng)民的社會保障體系也是國內(nèi)一直以來研究的重點，但我國的對農(nóng)民失業(yè)救助現(xiàn)階段研究主要停留在主要以政府為主體階段，且對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民主要實行的是一次性賠付，沒有后續(xù)完善相關(guān)的社會保障制度，社會救助卻很少提及到社會力量這個主體對救助的作用，但我國農(nóng)民基數(shù)大，且城鎮(zhèn)化進程不斷加快，失地農(nóng)民失業(yè)問題逐漸變?yōu)榧值纳鐣栴}，政府力量相對單一，從社會力量的角度，如何構(gòu)建失地農(nóng)民失業(yè)救助的多元主體結(jié)構(gòu)，是我們研究的重點。

二、城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民失業(yè)救助現(xiàn)狀及困境

(一)失地農(nóng)民失業(yè)救助方式單一

失地農(nóng)民除了土地補償金和住房安置覆蓋面較寬之外，創(chuàng)業(yè)幫扶、勞動技能培訓、就業(yè)救助、和社會保障等失業(yè)救助措施覆蓋面極其狹窄，僅僅只有少數(shù)失業(yè)農(nóng)民辦理了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等手續(xù)，大多數(shù)失地農(nóng)民都是接受的一次性賠付或者住房安置。這種覆蓋率的非均衡性，在一定程度迫使一部分失地失業(yè)農(nóng)民無法正常融入社會的工作生活。他們看來，高住房安置、土地補償金覆蓋率使一部農(nóng)民失去了勞動創(chuàng)造價值的動力，創(chuàng)業(yè)幫扶、技能培訓、就業(yè)指導以及其他方面的社會保障覆蓋率極低，又使他們難以適應身份改變而失去勞動創(chuàng)造價值的信心和能力，因此，部分失地農(nóng)民無法適應新的生活方式。

(二)失地農(nóng)民失業(yè)救助供給不足

目前我國失地農(nóng)民失業(yè)救助方式局限于單一的政府物質(zhì)救助，且主要為土地補償金和住房安置兩種措施，失地農(nóng)民的視野救助供給相當欠缺，精神救助幾乎缺失。獲得創(chuàng)業(yè)幫扶、就業(yè)救助者全部就業(yè)，獲得勞動技能培訓者就業(yè)率高達96%，但是由于這些救助方式嚴重供給不足，很少一部分的失地農(nóng)民可以獲得此救助。也就是說，大部分農(nóng)民的房地被拆遷之后，除了獲得賠付和住房安置以外，幾乎不能獲得其他救助，也不會有相應的制度安排，對于其是否再就業(yè)、是否能確保其生活質(zhì)量，再也無人問津，更談不上穩(wěn)步提高其生活水平。

(三)失地農(nóng)民失業(yè)救助管理部門間未形成聯(lián)動機制

失地農(nóng)民的失業(yè)救助需要民政局、勞動與社會保障部門的共同努力才能實現(xiàn)，僅僅是一個部門無法實現(xiàn)聯(lián)動，但從我國當前的救助機制的運行情況看，救助部門間的條塊分割較為嚴重，尤其是政府組織與非政府組織之間的分割更為明顯。在我國政府部門的職能劃分中，社會救助職能歸民政部門，但是，救助所涉及的各個方面又與其他政府職能部門之間有著千絲萬縷的關(guān)系。以現(xiàn)行的技能培訓救助為例，民政部門和人社部門均舉辦，但到底歸于哪一政府職能部門管理，培訓的什么內(nèi)容等，由于兩者之間并沒有建立起聯(lián)動的運作機制，從而導致管理時的你推我讓、培訓的內(nèi)容存在諸多的交叉和重復之現(xiàn)象，這不僅會導致管理的錯位、失位與越位，而且這也導致救助資源的巨大浪費。因此，建立和完善救助部門間的聯(lián)動機制，是解決失地農(nóng)民失業(yè)救助“瓶頸”問題的關(guān)鍵所在，在部門之間聯(lián)動的同時，大家也忽略了社會力量和失地農(nóng)民自身的作用，在解決失地農(nóng)民的失業(yè)救助問題，政府起主導作用，但是社會和失地農(nóng)民本身也是不容忽略的，只有構(gòu)建多元主體結(jié)構(gòu)，才能更好的解決失業(yè)農(nóng)民的失業(yè)救助問題。

三、影響失地農(nóng)民失業(yè)救助效果的相關(guān)因素

(一)失業(yè)救助觀念滯后

政府部門來看，一些地方政府把失地農(nóng)民的權(quán)益問題簡單地看作是經(jīng)濟賠償問題，認為國家征地已經(jīng)給予經(jīng)濟補償，政府對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)幫扶、勞動技能培訓、就業(yè)救助、和社會保障問題不想管，這將極大的影響失地農(nóng)民的救助問題的解決。從失地農(nóng)民方面來看，根據(jù)國家政策，未就業(yè)的符合條件的失地農(nóng)民可以到自己戶口所在地登記后就能領(lǐng)取最低生活保障金，但是很多失地農(nóng)民不愿意去登記，認為接受救濟是乞討行為。還有的對失業(yè)救助制度的認識比較膚淺，甚至不信任，由于受到這些傳統(tǒng)觀念的影響，嚴重的阻礙了失地農(nóng)民的失業(yè)救助政策的推進。

(二)社會保障的城鄉(xiāng)二元體制制約

我國的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民工失業(yè)救助保障缺失的深層次原因。由于相關(guān)政策和制度的缺陷，導致農(nóng)民失去的不僅僅是土地，而失去土地的背后卻是就業(yè)崗位、生活保障及集體資產(chǎn)等的流失，農(nóng)民失去土地的同時，更多的是失去了賴以生存、發(fā)展的基礎(chǔ)保障。目前，我國二元制戶籍制度雖然在逐步打破，但低保、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等制度未完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌，相關(guān)的制度配套在很大程度上仍然限制了失地農(nóng)民公平地分享城鎮(zhèn)化建設(shè)成果。在失去就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，失地農(nóng)民游離在城市與農(nóng)村之間，不僅不能獲得與城市居民同樣的就業(yè)機會和社會保障，還要為此付出轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式的成本。

(三)失業(yè)救助制度設(shè)計不合理

到目前為止，我國還沒有建立起適應城鎮(zhèn)化進程的針對失地農(nóng)民尤其是失地失業(yè)農(nóng)民的救助保護制度，現(xiàn)有的失業(yè)救助制度設(shè)計存在很多不合理的方面，失業(yè)救助的實施對象應當是全體失業(yè)人員，然而在現(xiàn)實社會中只有缺乏生活來源無依無靠、遭受突發(fā)性自然災害和生活水平低下的失業(yè)人員才享有社會失業(yè)救助的權(quán)利。《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”[6]這種情況下只有陷入貧困的社會成員才能得到國家援助，絕大多數(shù)失地農(nóng)民被排斥在失業(yè)救助范圍之外。勞動者一旦失業(yè)，必須本人到有關(guān)部門登記并通過審查才能獲得救助，一般情況下，失業(yè)者不愿意到相關(guān)部門登記，而救助部門一般要求受助者在規(guī)定日期內(nèi)登記個人信息和收入狀況，也容易引發(fā)受助者的排斥情緒。另外，由于很多失業(yè)者不懂失業(yè)救助政策，根本不知道如何去進行登記。

四、破解失地農(nóng)民失業(yè)救助困境的主要路徑

(一)轉(zhuǎn)變失業(yè)救助理念

轉(zhuǎn)變失業(yè)救助理念，是解決失地農(nóng)民失業(yè)救助問題的前提。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進和我國進入全面建成小康社會決勝時期，以片面強調(diào)生存權(quán)保障為理念的失業(yè)救助制度，已經(jīng)不能從根本上解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題。創(chuàng)新救助理念，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的“生存型”失業(yè)救助向“發(fā)展型”失業(yè)救助理念的轉(zhuǎn)變，是提升失地農(nóng)民失業(yè)救助效應的當務之急。不僅要讓失地農(nóng)民在生活上有保障，而且還要保障失地農(nóng)民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，幫助他們提升能力，促進其自力更生，從而更充分地分享城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)的成果，生活得更有尊嚴感和幸福感。

(二)建立健全城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度

大批的失地農(nóng)民如果得不到“可持續(xù)生計”，必然成為社會的隱患，因此，必須從穩(wěn)定和發(fā)展大局出發(fā)，高度重視失地農(nóng)民的生存問題。要充分發(fā)揮政府主導作用，推動城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建設(shè)，突出解決失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會就業(yè)等問題，保障失地農(nóng)民基本生活。把失地農(nóng)民納入最低生活保障覆蓋范圍，確保失地農(nóng)民的最低生活要求得到及時保障，實現(xiàn)“征地補償”與“社會保障”并軌運行，采取政府、集體、個人多方籌資的方式，建立健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度;同時，強化社區(qū)經(jīng)濟、企業(yè)、慈善機構(gòu)及個人等多元投入機制，建立失地農(nóng)民多元化的失業(yè)保障制度。

(三)整合社會資源增強失地農(nóng)民的就業(yè)能力

失地農(nóng)民就業(yè)能力弱是導致就業(yè)難的根本原因，只有整合資源，增強其就業(yè)能力，才能從根本上解決失地農(nóng)民失業(yè)救助問題。首先是要加大對失地農(nóng)民的技能培訓，提升他們的就業(yè)競爭能力，實現(xiàn)由“他助”到“自助”轉(zhuǎn)變。要從市場的需求和農(nóng)民的需求實際出發(fā)確定培訓項目，從失業(yè)者技能類型、學習接受能力、文化水平、年齡層次等不同模塊進行針對性培訓服務;通過適當實施保護性就業(yè)措施、鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，要給予政策上的扶持，讓他們與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等享受免交相關(guān)稅費、提供小額擔保貸款等優(yōu)惠政策;另外，還應當建立健全失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，完善城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)機制。

(四)構(gòu)建失地農(nóng)民失業(yè)救助的多元主體結(jié)構(gòu)

對于失地農(nóng)民這個社會問題，缺乏任何一方的力量都不可能完善的解決，首先從政府的視角出發(fā)，起到主導作用，通過立法將失地農(nóng)民失業(yè)救助以法定文件形式框定下來，一方面可以避免實際操作者在實施時的隨意性和無序性，達到穩(wěn)步順利實施的目的;另一方面也是為了從立法上保障失地農(nóng)民的權(quán)利和利益，讓失地農(nóng)民失業(yè)者感受到國家的親切關(guān)懷。基于社會力量的視角，企業(yè)作為吸納大部分勞動力的社會力量，應該發(fā)揮自身能力，履行社會責任，給失地農(nóng)民就業(yè)崗位，政府可以通過政策補貼，鼓勵企業(yè)積極吸納失地農(nóng)民，促進失地農(nóng)民的再就業(yè)，同時也要給予農(nóng)民本身也要積極面對失地失業(yè)問題，努力再就業(yè)。

(五)實現(xiàn)政府救助管理向救助服務的轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)行的失業(yè)救助，從一開始就是政府出資、運作和管理一元體制，屬于典型的“政府”救助，而不是真正意義上的“社會”救助。政府應改變包攬失業(yè)救助事務的狀態(tài)，從救助管理轉(zhuǎn)向救助服務。要充分發(fā)揮服務主導者作用，為各類社會力量搭建資源平臺，支持有服務能力的社會組織參與失地農(nóng)民的失業(yè)救助。應合理引導和鼓勵慈善事業(yè)為失地農(nóng)民服務，讓更多的資金、管理、技術(shù)投入失地農(nóng)民的失業(yè)救助。

結(jié)語

城鎮(zhèn)化進程中“農(nóng)民失業(yè)”不可避免，“農(nóng)民就業(yè)”又困難重重。失地農(nóng)民本應該是城鎮(zhèn)化進程中的直接受益者，應充分分享城鎮(zhèn)化所帶來的成果，但由于相關(guān)政策和制度的缺陷，導致失地農(nóng)民陷入生存、發(fā)展、社會保障缺失的三重困境。在“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”過程中，有效地解決失地農(nóng)民問題尤其是失業(yè)救助問題，既是保障失地農(nóng)民分享現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成就的需要，也是構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建成小康社會的基本要求。從我國的國情出發(fā)，堅持人本理念，制定科學全面的失業(yè)救助政策措施，促進體制改革和創(chuàng)新，建立失地農(nóng)民工失業(yè)救助服務體系，有效促進失地農(nóng)民生存、發(fā)展權(quán)益問題的解決，最終促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟繁榮和社會全面進步，從而加快推進社會主義和諧社會建設(shè)和全面建成小康社會的歷史進程。