公共政策執行力定量評估：價值與方法探論

高園

摘 要：公共政策執行力的高低是影響公共政策實施效果的核心要素。將公共政策執行力定量評估的結果納入政府績效評估內容，不僅可以通過總體評價數值直觀地反映公共政策執行力水平，還能通過分析每個層級指標的得分情況尋找提升公共政策執行力的突破口。對公共政策執行力進行定量評估時，要注意定性與定量相結合，選取具有代表性的案例，構建科學的評估指標體系，并且客觀對待、合理應用最終的評價結果。

關鍵詞：公共政策執行力;定量評估;價值;方法

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0178-03

十九大報告明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”。福山（Francis Fukuyama）曾經將治理能力定義為“政府制定和實施規則以及提供服務的能力。”[1]可見，政策執行是政府管理的核心環節，在國家治理能力現代化進程中起到十分關鍵的作用。“良法美策貴在能行”，高效的公共政策執行力是公眾和社會感知國家治理能力的最直觀參數，是將惠民利國的各項政策轉化為實際成果的重要前提和保障，提升公共政策執行力對精準、有效地實現政策目標意義重大。

公共政策執行力是一個典型的中國語境下產生的概念。它主要針對當前中國公共政策執行不力現象，是為解決公共政策執行不力問題，由企業“執行力”概念演繹而來的“政府執行力”概念在公共政策執行領域的拓展[2]。2006年3月5日，前總理溫家寶在十屆全國人大四次會議所作的《政府工作報告》中強調“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”[3]這也是“執行力”一詞第一次正式出現在中央政府工作報告中，引發學者對該領域的關注與討論。從現有文獻來看，目前研究的重點主要涵蓋三個方面，即公共政策執行力的內涵、公共政策執行力評價和公共政策執行力提升路徑。其中，對于公共政策執行力的定量評估是跨學科研究的熱點問題，涉及統計學、計量學、管理學等知識與方法的應用，其研究成果能拓寬公共政策執行力的研究視域，是其重要的組成部分。

一、公共政策執行力定量評估的價值貢獻

定量評估是與定性評估相對應的一種研究方法，后者主要憑借研究者的直覺、經驗進行分析，而前者主要依據統計數據建立數學模型，并用數學模型計算出分析對象的各項指標及其數值，其功能在于揭示和描述社會現象的相互作用和發展趨勢。而對公共政策執行力進行定量評估，就是要用一套科學的運算方法，將“執行力”這個理論性概念量化成具體數值表示出來，完成從抽象到直觀的轉化過程。

（一）公共政策執行力的高低是影響公共政策實施效果的核心要素

公共政策執行相當于整個政策過程的投入環節，而政策實施效果則相當于產出環節，所以說執行力的高低與政策效果之間具有相關性。從學者莫勇波建立的地方政府執行力評價指標體系[4]可知，公共政策執行力在五個方面能顯著影響公共政策的實施效果。其一，執行剛度反映政府推行公共政策的決心程度和持久程度，只有堅決實施才能排除干擾最終實現政策目標，執行主體優柔寡斷、模棱兩可只會使政策實施變成虎頭蛇尾的拉鋸戰。其二，執行力度反映政策執行主體有效利用各種資源達成目標的能力和態度，正所謂能力是基礎、態度是關鍵，沒有強大的力度保障政策實施會倍顯疲軟。其三，執行高度保證了公共政策付諸實施后要達到的標準，因而能在質量和數量兩方面確保政策實施的效果。其四，執行效度的經濟指標在投入產出上使政策實施不會勞民傷財，其社會指標又能使政策實施獲得良好的整體效益。其五，執行速度確保政策實施能夠在有效時限內彰顯政策效果。因此，公共政策執行力與公共政策實施效果之間存在正相關關系，即公共政策執行力越強公共政策實施效果越好，反之亦然。

（二）公共政策執行力定量評估是政府績效評估的重要組成部分

公共政策執行不完全等同于政府執行，因為公共政策執行的主體在國家治理現代化的發展要求下逐漸呈現多元化趨勢。即不能再將公共政策執行當成是政府一家的責任，執行主體還應該包括企業、公眾、政黨、各類社會組織和團體等。此外，公共政策制定與執行二者不能截然分開，政策本身是否完美也會影響到執行，一個荒謬透頂、離經叛道、引發舉國上下怨聲載道的政策又怎么可能得到強有力的執行呢？顯然，公共政策執行力定量評估的結果不能完全替代政府績效評估。但是，不可否認，政府是所有公共政策執行主體的核心，因為政府是掌握最廣泛資源和最具權威的一員，其執行力的高低也是影響公共政策執行力的決定性因素。因而，將公共政策執行力定量評估的結果納入政府績效評估內容，并將其作為重要的組成部分是十分必要的。

（三）公共政策執行力定量評估有助于尋求提升公共政策執行力的突破口

以學者莫勇波的地方政府執行力評估指標體系為例，其中包含了執行剛度、執行力度、執行高度、執行速度、執行效度5個一級指標和16個二級指標（見表1）。通過定量評估，不僅可以得到公共政策執行力的總體評價數值，還能具體了解每個層級指標的得分情況，這樣就能夠幫助政策執行主體找到問題所在，并根據執行較弱的指標尋找提升公共政策執行力的突破口。例如，定量評估結果顯示“執行力度”中的二級指標“經費支持度”得分較低，那么就提示政策執行者要加大財政投入或者引入社會資金的支持;又如，定量評估結果顯示，“執行效度”中的二級指標“社會滿意度”得分較低，那么就提示政策執行者需要關注公眾在政策執行過程中的反映，通過建立溝通平臺和反饋機制，多聽民聲多達民意，找到群眾不滿意的根源，以便改進。

表1? ? ? ? ? ? ?地方政府執行力的初步評價指標

■

資料來源：莫勇波.政府執行力——理論思路與現實路徑研究[M].經濟科學出版社，2013：89.

二、公共政策執行力定量評估的方法

長期以來，我國在公共政策執行力方面的研究都存在重定性、輕定量，重規范、輕實證的不良傾向，尤其缺乏必要的跨學科研究以及統計分析和案例分析等方法的運用。因而，在對公共政策執行力進行定量評估時，要特別注意遵循基本的研究原則，選取科學的研究方法。

（一）分析方法：定量與定性相結合

公共政策執行力定量評估嚴格來說應該采取以定量方法為主、定性方法為輔的分析范式。一方面，單純的定量研究過分注重研究對象整體的均值概念，對于個體的主觀變量有所忽視。此外，定量研究對于結論的解釋功能十分有限，因而常被認為過于簡單化和去情境化，不能充分考慮個體不同的生活及環境因素影響。另一方面，單純的定性分析則表現出五個方面的不利，如樣本規模小及結論的普遍性質疑、研究者本人可能存在的預設觀點干擾、缺乏標準化的研究工具、理論局限性、研究需耗費大量時間與人力。而定量與定性相結合的研究方法則在增強二者優勢的同時能夠相互補償缺陷，特別對于復雜性問題可以提供多層次的分析角度，既能體現數據推導又能補充具體細節的描述，最終顯著提高研究的有效性[5]。因此，在設計公共政策執行力定量評估問卷時，不能只包含客觀選擇題，還應該增加必要的主觀題，便于研究者在處理、分析客觀數據的同時了解問題的潛在原因和變量因素。

（二）案例選擇：特殊性與普遍性相結合

在進行公共政策執行力定量評估時，選擇案例十分關鍵，因為案例的選擇會直接影響到研究所得的結論。公共政策執行力受多重因素影響，政策質量是否優化、政策環境是否有利、政策對象是否配合、政策執行者是否得力都會直接或間接影響到最終的評價結果。一項公共政策如果是民心所向、期盼已久的，則推行起來就會相對順利，如全面二孩政策、個人所得稅下調政策等;而如果一項公共政策將涉及部分公眾的利益，如20世紀90年代的國有企業職工下崗分流政策、住房制度改革政策等，執行起來就會有阻力有困難。因此，在選擇案例的時候要謹慎，不能選擇極具特殊性的案例，這樣會削弱研究結論的普遍性。

（三）指標構建：全面性與代表性相結合

公共政策執行力定量評估指標體系是由反映公共政策執行力水平的一系列具體指標構成的。因為公共政策執行本身涉及面廣，不僅涵蓋不同政策類型、不同執行層次和不同的實施區域，還受眾多客觀因素影響，其作用過程極為復雜，所以使得公共政策執行力的評估面臨較大的困難。目前公共政策執行力定量評估指標體系主要依托三種執行模型進行設計。一是史密斯（T.B.Smith）提出的政策過程模型，認為合法合理可行的政策方案、執行機關、政策對象和環境因素四者相互聯系并影響政策執行效果[6]。二是霍恩（Van Horn）和米特（Meter）提出的政策系統模型，認為在行政執行系統內外有五種變量會影響政策決定到政策效果的轉變過程，即政策目標與標準、政策資源、執行者屬性、執行方式和系統環境[7]。三是梅茲曼尼安（Mazmanian）和薩巴提爾（Sabatier）提出的政策綜合模型，認為政策問題也是影響政策效果的一個重要變量，政策執行力主要受政策問題的特性、政策本身的可控性變量和政策以外的變量三個因素影響[8]。不管指標設計側重哪種模型，最終在選取指標時都要注意遵守全面性、系統性、可測性和可行性原則，特別是不能遺漏能夠反映公共政策執行力實際水平的代表性指標。但也不能不分重點、面面俱到，應該做到既要高度概括，又要突出重點。

（四）結論應用：科學性與合理性相結合

定量評估的目的是為了獲得科學量化的評價結果，用一個具體的數值直觀地反映公共政策執行力的高低。但研究者也要清醒認識到，案例選擇的特殊性、外在復雜因素的干擾、政策環境的穩定性以及政策質量的優劣都會影響到執行力的水平。公共政策執行不是在一個絕對的真空中進行的，因而對于評價結果的解釋和應用要盡量客觀。不能僅僅因為得分較低就急于下結論，輕易認定該政策執行力低、執行效果差，從而追究執行者責任。對于公共政策執行力定量評估結果的應用，更多地要放在分析原因、調整執行和思考提升策略方面。每項政策、每個地區、每個時段都有其特殊性，要全面衡量、考慮各種影響因素，重在通過對公共政策執行力的定量評估提供實時反饋信息，進而改進執行方式方法、規避不利風險，最終全面達到既定的政策目標，取得滿意的執行效果。

總之，在公共政策研究中，盡管每個研究者“常常顯示出他們偏向于這一種或那一種理論方法，但是實際上很難說哪一種理論方法‘最好或是能使人滿意。每一方法注重的都是……某些方面，因而在某一目的或在某些情況下可能較為有效。人們不應過分死板或過分教條地反把自己限定在某一模式或理論方法上。折衷和靈活是有效的原則所必需的，它要求把那些理論當做有機的概念，能對特定的公共政策……作出令人滿意的分析和解釋”[9]。

參考文獻：

[1]? 弗朗西斯·福山.什么是治理[G]∥俞可平，譯.中國治理評論（第4輯）.北京：中央編譯出版社，2013：5.

[2]? 劉小康.論公共政策執行力及其影響因素[J].新視野，2013，（5）.

[3]? 溫家寶.第十屆全國人民代表大會第四次會議政府工作報告[EB /OL].（2006-03-06）.http：//news.sina.com.cn/c/2006-03-06/16058374503s.shtml.

[4]? 莫勇波.政府執行力——理論思路與現實路徑研究[M].北京：經濟科學出版社，2013：89.

[5]? Zoltan Dornyei，Quantitative，Qualitative，and Mixed Methodologies[M].Oxford University Press，2017：35-45.

[6]? T.B.Smith，The Policy Implementation Process，Policy Science，Vol.4，No.2，1973.pp.203.

[7]? D.S.Van Meter and C.E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administration and Society，Vol.6，No.4，（1975），P.463.

[8]? P.Sabatier and D.Mazmanian，“The Implementation of Public Policy：A Framework of Analysis”，Policy Studies Journal，Vol.8，No.4，（1979-80），P.542.

[9]? 詹姆斯·安德森.公共決策[M].北京：華夏出版社，1990：29-30.