上海市城鄉結合部“轉型社區”的社區治理結構研究

朱哲

摘 要：上海市城鄉結合部地區涌入了大量的外來人口，其中有來自市中心因市政改造而遷移的人，有來自當地農村拆遷安置的人，也有從外省來滬務工的人員。隨著城市化進程的加速，它使得城鄉結合部地區出現了新的類型的社區——“轉型社區”。現有的針對傳統社區的社區治理結構已經不能同樣適用于“轉型社區”之中，因而研究上海城鄉結合部“轉型社區”的社區治理結構，提出優化社區治理結構的對策建議，有助于探索“轉型社區”的治理模式，尋求城市郊區的城鎮化發展的有效路徑。

關鍵詞：城鄉結合部;轉型社區;社區治理結構

中圖分類號：F292? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）05-0079-03

引言

城市化水平的增長，與經濟有著密不可分的聯系。作為全國重要經濟中心的上海，城市化水平相對于其他城市而言也大大領先。在城市化的過程中，結合上海自身情況，政府開展市政建設以及對于舊城區的改造，原有的農村土地被征調，征調后當地的農民又被回遷安置，隨著市區人口以及外來人口的遷移，他們居住的地方就變成了城市，“轉型社區”這一概念也因為產生。伴隨著這種新型的“轉型社區”的產生，一系列的問題也隨之而來，比如說“轉型社區”的人口結構復雜性，以及公共服務的供需結構不平衡等問題導致原有的那些對于傳統社區的治理結構已經不能適應于“轉型社區”的治理需求中了，需要探索由單一的治理結構向多元治理結構的轉變。“轉型社區”的出現為原有的社區治理結構帶了巨大的挑戰，以及全新的突破。

本課題研究城鄉結合部“轉型社區”的社區治理結構具有以下實際意義：（1）從社區的層面上來看，通過研究該課題能夠更好地探索這種新的類型的治理方式，以及探索有效的社區治理結構，為其他城市在發展的道路上起到引領作用。（2）從發展的層面上來看，它有利于社區更好地的發展，有利于緩解社區居民的矛盾，有利于共享社會發展成果。（3）從城鄉一體化的層面上來看。本課題所研究的“轉型社區”正是處在城鄉結合部地區，對城鄉一體化有著促進社會事業發展，促進城鄉經濟全面、協調、可持續發展的作用。本文通過對上海市松江區某社區的實地調查，分析其治理結構特征，分析它在進行社區治理時所產生的問題，然后針對這些問題進行原因分析，然后對“轉型社區”的社區治理結構進行研究。

一、上海市城鄉結合部“轉型社區”的社區治理結構問題

（一）中間層級的合法性以及定位問題

所謂中間層級，就是在上海市高速發展的大條件下，產生了許許多多的社區，在新的形勢和條件下，政府為了緩解由于鄉鎮合并而造成的的管理幅度過大的困境，于是就在鎮政府和居委會之間設立了“中間層級”、用以承接相應的社會管理和公共服務職能，用來更好地滿足社區居民的公共服務需求以及緩解政府的壓力。

中間層級是社區治理結構中的重要環節，中間層級也可以分為鎮與居委會之間增加社區中心建制的模式、鎮與社區管理中心之間街道辦事處或社區辦事處的模式、鎮與居委會之間社區管理工作機構的模式以及工作領導小組模式。中間層級的設立雖然有助于政府社區治理，但是其合法性問題和定位水平問題依舊值得人們去商榷。

合法性問題是中間層級存在的最大的一個問題。所謂合法性，是指在現有的組織結構當中，是沒有中間層級這樣的一個結構的，鎮對應的是街道，街道下面對應的就是居委會。但是因為現在城市化的發展，管理的需要，從而設立了這樣的一個中間層級。但是實際上，這個中間層級是在鎮管社區摸索中的一種創新，但是這個創新在我們國家現有的政府體系當中并沒有取得一個合法性的地位，所以這是一個很大的問題。其次，在已有的設立存在的中間層級當中，它的定位也不是那么的明確，中間層級尚未脫離行政化推進的固有思路，經常被定義為一個樞紐性的組織，集合了諸多的政府集權化的色彩，也與當下的社區共治的主題相悖。而且同時，中間層級在黨務、政務和社區事務等方面的職能界定同樣也不夠清晰。許多部門相互交叉，部門負責人也交叉任職，這種情況往往會使中間層級的職能定位更加的模糊。根據我們對于調研社區居委會主任的采訪了解到，該社區上面有一個中間層級的存在，這個中間層級指揮著三個社區，會不定期的對他們進行培訓，培訓的內容是居委會他們個人的職責，以及居民要做什么事情，對個人的素質要求、工作紀律等，還有就是了解各個社區的問題以及下達任務目標。

（二）治理主體單一

隨著社會的發展，國家對于社區治理問題也是越來越重視，并且提出了多元參與的治理理念。但是，即使政府提倡了多元參與治理的治理結構，實際上很多地區依舊是在政府的主導下，以政府為單一治理主體而進行著社區管理。通過調研我們發現，該社區的社區治理主體是居委會，居委會在政府政策的指導下進行著如計劃生育、就業服務、青少年教育等工作，并且同另兩個社區一起接受分管當地的中間層級的指揮，并向其反映社區的狀況、居民的意見與建議等等。作為自治組織的居委會更多時候只是依照中間層級的要求進行開展活動，也就是說，居委會其實就是政府政策的實施者而已。

另外我們得知，在社區內真正意義上的社會組織是不存在的，居委會只會定期向專業社會組織發送邀請，邀請他們過來開展如關心老年人的活動之類的。社區內更多的都是利于老年人身心健康的舞蹈隊、乒乓隊這樣形式的社區社會組織。在問及居委會主任對于社區治理看法時，他是這么告訴我們的：在1+6文件下達后，社區的治理任務沒有減少反而加重了，對于社區治理的工作內容，上到天文地理下到ABCD都要管，沒辦法，小區太大，29萬平方米，忙不過來也得干，沒有時間加班加點也得干，24小時全加，不休息的。我們可以看出來，在社區的治理中，居委會可以說是居功至偉，一個居委會撐起了整個社區。

二、城鄉結合部“轉型社區”治理結構問題存在的原因

（一）政府職能轉換滯后

城鄉結合部由于處在城市和鄉村交界的地方，受城市化效應和市政建設的影響較大，從而產生了“轉型社區”，但是自身的管理結構模式卻不能隨著城市化進程的改變而改變，社區的治理主體雖然不變，但是他們的治理所處的社區本質卻發生了很大的變化，再用現有的治理結構去面對新的社區治理顯然不符合發展需求。

作為社區治理的一個主要環節，居委會社會組織等主體掌握的資源相對于政府而言實在是太少了。在調研過程中我們得知，當地居委會負責管理亂丟垃圾的問題。居委會主任告訴我們，他們的權力實在太小了，根本不能阻止亂丟垃圾這種行為的產生，如果你去罰他款，別人還會和你罵起來，說到底就是權力的問題，同時他跟我們說很羨慕新加坡的六編制做法。但是我們知道，這種做法其實就是強政府弱集體的一種形式，主要還是依靠政府的力量去介入。居委會主任的這個思想其實就是一種政府主導的思想，如果說要進行多元化治理，那么改變這些管理者的思想很重要。但如何改變？我想，政府可以將權力適當的下放。可以看出，不管是哪方治理主體，原來的治理模式都已經根深蒂固，政府也一直處于主導地位，他們不愿意去適應新的變化，這樣的結果產生的就是居委會去承擔眾多的事情，但是同時又由于人手限制而造成不必要的損失。

其次，盡管中間層級的產生大大提高了治理效率，但是說到底，他依舊是代表著政府，還是政府來實行主導。一個中間層級管理幾個居委會，看似這樣的模式對社區的治理其中重要的作用，居委會能及時的將社區內的情況上報給中間層級，再由中間層級做出決策，但是作為治理主體，物業公司、社會組織，他們依舊沒有參與其中，居委會的責任依舊那么大。可以說，中間層級，他只是降低了政府的管理成本與管理效率，但是對于多元參與治理結構，并沒有起到什么實質性的作用。

（二）社會力量薄弱

為什么在當下的“轉型社區”中治理主體依舊是以政府為主導的作為治理主體，就是因為如社會第三部門這些理應共同治理社區的社會力量的比重過低，導致了居委會在社區治理中壓力過大，治理的主體單一。通過對于該社區的調查，我們得知，當地第三部門進社區開展活動的次數較少，內容不多，一般都是給老年的身體做檢查以及請專業人員過來發展“老年大學”的活動，且居委會主任告訴我們，這些活動平時都是要親自去聯系去邀請才會來的，一般是不會主動過來開展活動的，要知道一個社區的活力是需要年輕人為主力軍來進行的，不能僅僅依靠老年人來挽回一點顏面。我相信，隨著各種社會力量的不斷壯大，社區治理主體單一這一問題將不是問題，每一種力量都參與到治理當中來，就自然而然的解決了。

三、優化上海市城鄉結合部“轉型社區”的社區治理結構的建議與對策

（一）基本原則

在發展多元化參與治理的情況下，要想實現“轉型社區”的社區治理結構的有效性，就必須處理好社區治理結構中各個主體的關系，“轉型社區”社區治理結構涉及到的治理主體主要包括居委會、物業公司、社會組織、業委會以及居民。

1.資源配置合理性

目前我國的資源配置制度是根據戶籍人口來進行分配的，但是考慮到當下社會的發展，越來越多的人在進行著人口遷移，人口流動性大，已有的一些制度已經不能夠滿足現有的社會情況了。在當下社會，一個社區內的社會成員可以說是人員結構非常的復雜，按照戶籍制度來實行分配必然會有一大部分人難以得到分配，則必然會引發不滿的情緒，從而不利于居民這個治理主體參與到多元治理的過程中來。若滿足資源分配的合理性原理，解決的不單單是社區居民的生活需要，更大程度上增加的是居民對于政府的認同感，對于社區的歸屬感，最大可能地提高了多元治理實施的可能性。

2.政府權力下放原則

政府過度的介入社區治理帶來的影響絕對是弊大于利。政府的過度介入使得大部分治理主體弱化了本該屬于自己的治理責任，同時也因為管理的過多而導致工作不夠細，不能充分認識到社區真正所需要的，以及由于過分介入導致治理效果不佳。當然，如果政府將權力下放到各個治理主體，那么情況就將得到大大的改善。居委會擁有一些權力后對于小區不文明現象能夠更加有效地管理，社會組織在得到一些權力后在社會組織走進社區的活動中能夠更有效地開展工作，居民在得到一些參與權后能夠使自己感受到了自己的價值，從而對于自己生活的社區更加上心。

（二）具體對策

1.改革基層政府機構設置

由于我們調查的是“轉型社區”，原本針對農村社區所設計的管理架構，隨著發展變成了一個城市社區，但又不完全是，是一種過渡性階段的架構，所以出現了中間層級，它的出現的確解決了管理幅度的問題，但是現有的架構中沒有這個層級，就是前文所說的合法性問題了。一個中間層級若是沒有合法地位，那么就吸引不了人才，因為沒有合法地位，人們對其就會有著芥蒂。

如何解決合法性問題，這就需要我們從政府架構這一方面來說了。我們可以看到，隨著社會的發展，政法架構實際已經在改變了，但是要徹底改變這一狀況就需要給予中間層級一個合法的地位，政府需要在架構上做出改革，從架構上承認它的存在，同時對于一些大鎮來說，應當給予這些大鎮更多的權限，在治理方面有更多的能力去完成自己的任務目標。

2.創造居民自治的良好條件

通過調查我們可以發現，在社區治理過程中，社會組織和居民的參與較少，在社區治理中，居委會作為政府的代表，在整個社區治理中起了絕大部分的作用，這在整個社區治理結構中來看是不合理的。

對于社會組織參與社區治理中來說，我們需要政府給予最大限度的支持，這種支持可以是財務上的支持，給予社會組織一定的經費使得社會組織有足夠的經濟能力去承擔一系列的社區活動;也可以是政策上的支持，給予一些社會組織進社區的便利。

對于居民參與社區治理來說，同樣也需要政府給予社區居民一些支持以提高居民的參與意識，通過開展公共文化活動、培育社區共同文化，從而增強社區居民對于社區的認同感。居民通過參與居委會組織的活動，不僅可以豐富自身的生活，更是可以增加居民之間的凝聚力。同時，居民之間也可以通過這樣一種方式促進情感的交流，形成一種對于“社區是你家，環境靠大家”的意識，進而加強居民的集體性以及培養居民的社區參與意識。

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