易地扶貧搬遷新實踐的調研與思考

尹同一

摘 要：在當前打贏脫貧攻堅戰的關鍵決勝階段，易地扶貧搬遷工程擔負著重要的任務和使命，恒大集團結對幫扶大方縣，創新了企業直接參與精準扶貧的“恒大模式”，樹立了企業扶貧的樣板典范。根據實地走訪調研結果，分析大方縣和恒大集團實現易地扶貧搬遷移民“搬得出，穩得住，有事做，能致富”的主要工作措施和特色，總結存在的問題與不足，并提出相應的政策建議。

關鍵詞：脫貧攻堅;易地扶貧搬遷;貧困人口可持續發展

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0132-03

一、研究意義

大方縣位于貴州省畢節市，基礎設施滯后，產業基礎薄弱，很多地方山高坡陡，土地貧瘠，屬烏蒙山片區集中連片特困地區，2015年大方縣有224個貧困村，近18萬農村貧困人口，貧困發生率19.1%，是國家扶貧開發工作的重點縣。恒大集團從2015年12月開始結對幫扶大方縣，截至2016年底，恒大集團已幫助大方縣約8.05萬人實現初步脫貧，占全縣總脫貧人口的45%，取得了顯著成果。大方縣的易地扶貧搬遷不再像以往一樣僅僅依靠政府作為主導力量，而是成功探索出一條“企業主導+政府支持”易地扶貧搬遷聯合幫扶模式，一方面，打破了傳統易地扶貧搬遷扶貧主體一元化的困境，開啟了“政府+企業+貧困戶”的多元互動的民營企業直接參與精準扶貧的新模式;另一方面，企業的主導作用，可以通過市場化手段有機連接，很好地彌補了政府主導模式下在一些方面的短板，嘗試構建易地扶貧搬遷長效脫貧機制。

二、易地扶貧搬遷工作主要措施及成效

1.精準識別搬遷對象，合理確定搬遷規模，確保貧困人口“搬得出”。首先，大方縣自2014年開展貧困戶建檔立卡工作以來，先后開展4輪8次大規模精準識別工作，通過深入貧困村組農戶進行遍訪，精準確定搬遷對象，瞄準建檔立卡貧困人口，做到底數清，對象準，應搬盡搬。其次，嚴格按照“三榜公示、三級審核”的程序嚴把搬遷對象，并成立核查工作組，對搬遷對象進行“回頭看”精準復核，防止漏進現象出現。最終確定易地扶貧搬遷6 000多戶，約2萬人的搬遷任務。同時，大力宣傳新時期易地扶貧搬遷的新理念、新思想、新戰略，通過開展易地扶貧搬遷動員會、移民政策宣講會等，持續不斷地向貧困群眾宣傳相關政策和辦理流程，打消貧困群眾搬遷顧慮，從“不愿搬”變為“主動搬”。

2.科學設計集中安置，實現貧困戶拎包入住。確保貧困人口“穩得住”。在易地扶貧搬遷進程中，大方縣與恒大集團共同建設50個恒大幸福新村和1個縣城安置區奢香古鎮，對全縣易地扶貧搬遷對象進行統一集中安置。首先，易地扶貧搬遷建設費用由恒大集團幫扶資金和政府易地扶貧搬遷專項資金解決，大大減輕了搬遷戶自籌資金壓力。其次，堅持“四結合四靠近”原則，科學選定安置點。同時，在嚴控住房規模的基礎上，合理設計戶型。在控制住房面積基礎上，通過首批10個恒大新村的探索，對第二批40個恒大新村進一步優化設計，將原雙拼特色民居改為四聯、六聯和八聯的特色民居，既降低成本，又節約土地。許多安置點都配備了文化廣場、活動中心、公共廁所、農村電子金融網點等公共服務設施，以方便群眾辦事。最后，恒大集團還無償提供了室內裝修，配備沙發、餐桌、電視機、電飯煲等基本生活用品，使得搬遷戶可以直接拎包入住，大大減輕了他們的搬遷負擔，確保貧困人口搬遷“穩得住”。

3.廣泛開展就業培訓促進非農就業，確保貧困人口“有事做”。為提升搬遷移民就業創業能力，促進非農就業方式轉換，大方縣聯合恒大集團開展了“十萬農民大培訓”，通過農業種養殖、廚師、家政、建筑行業技能等實用技能培訓，通過促進移民從農業生產向非農就業轉變，幫助移民融入新型城鎮化。比如奢香古鎮安置點除了結合自然地勢及人文風俗發展旅游文化產業扶貧項目外，還為移民提供了多種非農就業方式：一是公益性就業崗位兜底保障，移民在社區內從事保安、保潔、收銀、服務員和花草養護等工作，從而解決了部分“4050人員”的就業困難，這些崗位每月獲得2 000元左右的收入，每周休息一天。二是旅游文化產業帶動創業就業，吸納搬遷戶直接參與生產經營或提供服務，比如按每戶配套20平方米建設的古鎮商業街，在獲取收益分紅的同時古鎮配套商業街還帶動了一部分搬遷戶在其中就業或自主創業。三是工業園區勞動就業崗位，對于有一定生產勞動能力的搬遷戶，可以選擇在附近的工業園區就業獲得工資收入。

4.多元化產業配套拓寬增收渠道，確保貧困人口“能致富”。恒大集團在各個安置點均配套種植、養殖和旅游等特色產業，并引進上下游龍頭企業帶動產業發展。例如在大方縣鳳山鄉恒大幸福二村和恒大三十八村，政府完善大棚基地水、電、路、燈等設施后確權給每戶移民2棟320平方米的大棚，采用“龍頭企業+合作社+貧困戶”模式，由蔬菜產業龍頭企業山東省壽光三元朱集團對蔬菜基地統一生產運營管理，貧困戶以大棚及附屬設施形式入股，并且每戶至少1人在大棚內務工獲取勞動報酬，每年根據基地生產經營情況進行收益分配，純利潤按5∶5分紅，核算后每棟大棚純收益低于2 000元的，經營主體須按1 000元/棟的標準分配給貧困戶;核算虧損的，由經營主體自行承擔。此外，恒大集團還在當地援建了馬干山蒙古風情園旅游扶貧項目，除了直接吸納就業外，還帶動了不少貧困戶開辦農家樂等。安置點房屋外部采用了黔西北特色民居設計，內部在每個臥室均配備衛生間，方便發展鄉村旅游。同時，易地扶貧搬遷兼具扶貧效益和生態效益，不僅使搬遷群眾生產方式和生活質量發生了變化，促進了遷入地區城鎮化進程，還有效改善了遷出地區的生態環境。大方縣積極引導易地扶貧搬遷移民拆舊復綠，集中收儲承包地、林地、宅基地，充分利用土地承包權、林權等農業資產，進一步拓寬增收渠道。

三、存在的主要問題

1.搬遷戶發展參差不齊，面臨較大的返貧風險。雖然通過就業和產業扶貧的方式保障和提高了搬遷戶的收入水平，但是仍然無法實現全部搬遷戶的妥善安置，部分貧困人口搬遷后仍然面臨貧困問題，一方面是由于部分家庭缺少勞動力，許多老人根本無法在搬遷后的非農就業環境下再參與勞動，使得家庭勞均負擔較重;另一方面是由于搬遷導致家庭日常生活消費支出增加，在收入沒有同步增長的情況下，移民戶面臨著較大的貧困風險。因此，需要更多的幫助和扶持，以幫助移民戶平穩度過搬遷過渡期。

2.移民戶對政府、政策依賴性較強。調研發現，易地扶貧搬遷移民仍然對政府、政策有較強的依賴性，主要有以下兩點原因：一是搬遷戶自身勞動素質較低，缺少適應的生產技能，雖然在移民社區內組織開展了技能培訓，但是統一的技能培訓無法適合每個人的需求，且與當地產業需求無明顯聯系，通過培訓獲得的技能對于移民戶實現就業方面收效甚微，面對生產方式的轉變，大多數移民戶顯得無所適從，失去了從前“面朝黃土背朝天”的傳統農業生產，大多數移民戶只能依靠保安、保潔等公益性就業崗位或者是在臨近鄉鎮上打零工維持生活，由于公益性就業崗位有限，相當一部分“4050”群體只能失業在家，加上移民戶普遍勞均負擔較重，不利于其實現可持續發展。二是后續產業發展限制，雖然搬遷使得移民戶擁有更好的基礎設施和公共服務，但是部分移民新村由于產業、地域等制約，配套產業發展水平比較低，無法為移民戶提供穩定生計，以至于出現部分移民戶遷回原地的情況。

3.搬遷戶面臨從農村社區向城市社區轉型的適應困境。易地扶貧搬遷使得搬遷戶需要經歷一個社會適應與社會融入的過程。首先，搬遷后的制度層面銜接。搬遷戶從由原來的村干部、村委會管理到搬遷后由移民社區管理，對于搬遷戶來說，很容易讓他們感覺“有困難找不到人管”等與之類似的問題，還有戶籍、各項社會保障等在搬遷過程中的銜接問題。其次，比如在公益性就業中，本地居民和異地搬遷移民都有參與，但是我們在實際調研過程中發現了這樣一種現象：兩方之間有較大的怨言，本地居民覺得搬遷戶既得到了住房和就業崗位等各種補助;而搬遷戶覺得本地居民占有了本該屬于他們的大多數就業崗位。但是，實際情況并非如此，由于當前貴州省易地扶貧搬遷安置模式主要以城鎮安置為主，沒有考慮到移民的自主性和流動性，移民社區除去外出打工群體的剩下的勞動力素質較差，無法全部滿足就業崗位需求;安置地周邊居民也屬于“邊緣貧困”人口，在安置區移民戶滿足不了就業崗位需求時，會有一部分當地居民參與，由于信息不對稱的原因，導致了兩方在心理層面的不滿和排斥，并且不斷放大，不利于移民群體和原住地居民的交流與融合，甚至引起摩擦與沖突。

4.移民發展意識不強，生計資本轉換進程緩慢。調研發現，大多數搬遷戶對于自家原有土地去向不明，無論是退耕還林還是確權流轉，搬遷戶對具體情況不甚了解，對于耕地和原有宅基地資產意識不強。搬遷戶在搬遷后普遍面臨生活消費開支明顯增加的難題，失去了起碼可以自給自足的土地，又沒有得到相應的補償和收益，容易導致生活困難和催生不滿情緒，造成社會風險隱患。

四、思考及政策建議

1.將易地扶貧搬遷融入新型城鎮化進程。易地扶貧搬遷安置點應盡可能靠近城鎮、鄉鎮，優越的安置地點，能使貧困群體獲得和使用更多地外部資源，快速積累生計資本，增強生計適應性，提高生活水平。另外，應該根據新時期的扶貧形勢變化，逐步減少集中安置，特別是減少游離于安置地的移民新村建設，更好地融入新型城鎮化建設，實現非農就業才是實現脫貧目標的關鍵。同時，由于地區資源稟賦條件限制，大多數安置點無法提供可供開發的農業資源，移民戶又很難滿足城鎮就業需求，應鼓勵條件較好的同步搬遷人口進行創業，帶動貧困人口就業，探索多種方式解決易地扶貧搬遷后續發展問題。

2.開展針對性就業培訓，促進貧困人口多渠道就業。與已經搬遷到城鎮務工的農民這種自愿移民不同，易地扶貧搬遷移民對非農生產生活方式適應能力較差，但是當前的移民培訓大多流于形式，內容雷同劃一，難以滿足移民實際發展過程中的多樣性需求。因此，針對移民的就業培訓應從實際發展需求出發，分類開展，或者由安置地企業根據崗位需求提供培訓，或者以工代訓，以取得更好的實際效果;另一方面，安置地選擇應該有更多樣化產業支持的耦合，比如畢節市大方縣奢香古鎮，由恒大集團無償捐建，地處大方縣新城區位置，周邊基礎設施完善，配套從幼兒園到職業技術學院以及兒童福利院、養老院等，結合旅游文化服務產業帶動扶貧，搬遷戶不僅可以選擇在古鎮做保安、保潔等公益性崗位就業，或者在附近的工業園區內就業。另外，古鎮配套的古鎮商業街也很好地帶動了搬遷戶的就業。當前農村地區農戶普遍以外出務工為主，空心化嚴重，多樣化的產業支持模式更有利于解決“留守勞動力”就業，實現穩定脫貧。

3.健全社區管理服務，幫助從農村社區向城市社區轉型。更好的制度保障能幫助他們適應從農村社區向城市社區的轉變過程，對于搬遷戶來說，他們在搬遷后面臨著各種變遷，需要在經濟發展、社會融入、政治參與等各方面不斷提高適應能力。因此，社區管理應極力避免在變遷、適應過程中出現各種風險，提高工作透明度，公示與搬遷戶利益相關的各項工作的進程以及結果;提升移民參與度，帶動搬遷戶融入城鎮生活，使搬遷戶平穩度過適應階段。

4.增強移民發展意識，培育內生發展動力。除了適應能力和后續發展能力上的限制，搬遷戶發展意識也比較薄弱，比如對搬遷前耕地這一重要的物質資本不夠重視，在搬遷后仍然不注意提升人力資本和社會資本等以適應城鎮生活需要等。地方政府和社區管理者應積極引導移民“走出”安置社區，適應非農就業，主動融入到新型城鎮化的進程中，最終達到脫貧致富的目標。

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