違法使用林地典型案例剖析

文/李金祥

林地是林木賴以生存的基礎，是國土主要和重要的組成部分。林地及植被在社會建設和人民生活中不僅提供了可再生的木質資源及其林產品，而且發揮了改善氣候、涵養水源、調節水源等生態作用和社會價值。林地是森林資源的根本，加強林地保護，嚴厲打擊非法使用林地的違法犯罪行為，對于保護國土安全和生態文明建設具有十分重要的意義。三明市各級林業主管部門年查處的違法使用林地案件近200 起，占全部林業行政處罰案件的35%左右，其中不乏典型案例，對案例的深入剖析，能給這一類型的案件查處提供很好的借鑒作用。

一、典型案例

2012年7月31日，三明市 A縣B 礦業公司法人潘某主動投案，稱公司在位于A縣XX 鎮XX村山場占用林地開采礦石，開采面積超出2009年6月取得的《使用林地審核同意書》實際審批面積。經查實，A縣B 礦業公司于2007年8月成立，2007年8月至2012年2月公司法人代表郭某，2012年3月變更法人代表為潘某，公司名稱、場所未更改，公司類型及經營范圍沒有變化，也沒有權屬轉讓和有關法律責任的轉承申明，2009年6月取得《使用林地審核同意書》，審批面積2.925畝，之后開始動工生產，至2012年2月，實際占用面積為7.815畝，超出審批林地面積4.89 畝，地類為疏林地（用材林，無林木蓄積）。A縣林業局于 2012年8月25日對B 礦業公司做出擅自改變林地用途行政處罰。2013年8月17日，A縣林業局林業執法大隊執法人員在執法巡查時發現，B 礦業公司因業務生產，又有新占地開采礦石行為，經查實，自2012年10月至2013年8 期間，新非法占用林地3.7 畝，其中生態公益林 2.37 畝，用材林 1.33 畝。A縣林業局于2013年9月13日再次對B 礦業公司做出行政處罰。

二、處理意見分析

（一）處理意見

1、對 2012年7月31日的主動投案的查處，執法人員有三種不同的意見：

第一種意見認為，B 礦業公司的行為應定性為非法占用林地，應按《中華人民共和國森林法實施條例》（以下簡稱“實施條例”）第43條的規定，按每平方米30元對其罰款共9.78萬元；并按《中華人民共和國森林法》（以下簡稱“森林法”）第18條、《實施條例》第16條和財政部、國家林業局《森林植被恢復費征收使用管理辦法》第6條的規定，令其補交森林植被恢復費1.957萬元。因法人變更，違法行為是在上任法人期間，處罰對象應由郭謀承擔。

第二種意見認為，B 礦業公司在2009年6月取得《使用林地審核同意書》，之后開始動工生產，至2012年7月后任法人代表潘某舉報，雖然實際占用面積為7.815 畝，超出審批林地面積4.89畝，確有違法占用林地行為，但2009年到2012年，時間跨度已達3年，超過了《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“行政處罰法”）規定的2年追訴時效，不再給予行政處罰。

第三種意見認為，B 礦業公司的行為應當定性為擅自改變林地用途，按《實施條例》第43條的規定，責令限期恢復原狀，并按每平方米30 元處于9.78萬元罰款。

A縣林業局采納了第三種意見，根據《實施條例》第43條的規定，責令B 礦業公司限期恢復原狀，按每平方米30 元并處9.78萬元罰款。

2、對于 2013年8月25日 A縣林業局執法人員巡查發現的新案情，執法人員有三種不同的意見：

第一種意見認為，B 礦業公司從2009年開始非法占用林地，實施的是同一違法行為，雖然2012年8月25日對其作出過行政處罰，但其后的1年多時間里，繼續進行違法占用林地，涉案面積應該累加，即擅自改變林地用途面積總和為8.59 畝，其中生態公益林地2.37 畝，用材林地6.22 畝，用材林地面積已經超過刑事立案標準10 畝的50%，應追究刑事責任。

第二種意見認為，B 礦業公司從2009年開始非法占用林地，實施的是同一違法行為，雖然2012年8月25日對其作出過行政處罰，但其沒有按期恢復林地原狀，并在后面的1年多時間里，繼續進行違法占用林地，涉案面積應該累加，即按擅自改變林地用途面積總和為8.59 畝進行處罰。

第三種意見認為，B 礦業公司2017年7月31日之前的違法行為，于 2017年8月25日 A縣林業局已經做出行政處罰，按一事不二罰原則，只能對后續的違法行為進行處罰，即擅自改變林地用途3.7 畝，按《實施條例》第 43條的規定，責令限期恢復原狀，并處每平方米30 元計7.4萬元罰款。

A縣林業局采納了第三種意見，根據《實施條例》第43條的規定，責令B 礦業公司限期恢復原狀，按每平方米30 元并處7.4萬元罰款。

（二）觀點評析

A縣林業局的處理是正確的

1、案件定性要點

擅自改變林地用途是指未經林業主管部門審核同意，把握以下要點：

（1）行為人實施了將林地改為建設用地的行為。本案中，A縣B礦業公司為了開采礦石，使用林地進行礦石開采，違反了《中華人民共和國土地管理法》第4條有關規定，實施了改變林地用途行為。

（2）行為人擅自改變林地用途。本案中，A縣B礦業公司雖經林業主管部門審核同意使用林地2.925 畝，但實際占用林地總計11.515 畝，超出審核同意指標8.59畝開采礦石，適用《森林法》第18條有關規定，屬于擅自改變林地用途。

2、刑事立案標準

違反土地管理法規，非法占用林地，改變被占用林地用途，面積達到生態公益林5 畝、一般林地10 畝以上應追究刑事責任。適用《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）“數量較大，造成林地大量毀壞”的規定，具體：

A、非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到5 畝以上；

B、非法占用并毀壞其他林地數量達到10 畝以上；

C、非法占用并毀壞 A、B 項規定的林地，數量分別達到相應規定的數量標準的50%以上；

D、非法占用并毀壞A、B 項規定的林地，其中A 項數量達到相應規定的數量標準的50%以上，且兩項數量合計達到該項規定的數量標準。

3、追訴時效

違法行為的追訴應在追訴期內。依據《行政處罰法》第二十九條第一款規定：行政處罰時效一般為2年，超過2年就不再處罰。在執法實踐中，判定一些行政違法行為是否超過追責時效，首先，要確定違法行為被發現日、違法行為發生日；其次，要明確該行為是“連續型違法行為”、或“單一型違法行為”。對2年期限的計算方法有三種情況：第一，行政違法行為沒有連續或者繼續狀態（一次完成）的，從違法行為發生之日起至發現之日計算，超過2年不再處罰。第二，行政違法行為有連續狀態的，從行為終了之日起計算，超過2年不再處罰。第三，行政違法行為有繼續狀態（即不間斷的持續狀態）的，也從行為終了之日起計算，超過2年不再處罰。

4、違法主體和違法行為的認定

（1）違法主體相同。這是主體要件，即指違法主體為同一個公民、法人或者其他組織，法人或者其他組織變更、合并、分立后，變更后、合并或者新設立的法人或者其他組織與變更前、合并前、新設前的法人或者其他組織應視為同一主體。

（2）連續型違法行為。同一違法主體實施了數個性質相同的違法行為，每一個違法行為單獨看都能成立，且每一個都應追究行政法律責任。性質相同是指數個違法行為都是行政法同一條款規定的同一種違法行為，違反的是同一法律條款。如果違法行為違反的是不同的法律條款不構成“連續型違法行為”。

（三）本案例中的錯誤觀點分析

1、對于第一次行政處罰

第一種意見主要有三個錯誤：（1）定性不準確。非法占用林地的行政違法行為一般包括擅自改變林地用途和毀林開墾兩種行為，習慣上將這兩種行為統稱非法占用林地行為。但是在行政違法案件定性中要區分上述兩種行為。本案例應定性為擅自改變林地用途。（2）適用法律不正確?！秾嵤l例》第43條是專門針對擅自改變林地用途的處罰條款，而非法占用林地是這類犯罪行為的統稱，將案件定性為非法占用林地后，在林業法律法規中找不到與之相對應的行政處罰條款。（3）以征收植被恢復費替代恢復原狀的做法是錯誤的。在實踐中，責令限期恢復原狀這一法定處理措施有時很難實現，有的林業主管部門就以補辦林地征占用手續，征收植被恢復費來替代，這樣處理也是違法的，要堅決制止。第二種意見的主要錯誤是：對《行政處罰法》第二十九條第一款規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外?！钡睦斫獠粶蚀_，本案是連續行為，2年的追訴是指行為終了之日到發現之日的時間間隔，很明顯本案例在2年之內。

2、對于第二次行政處罰

第一種觀點的錯誤在于，對《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）規定構成非法占用農用地罪立案標準理解不準確，對于“數量較大，造成林地大量毀壞”4個情形中第三、第四項的規定理解不準確。第二種觀點的錯誤在于對處罰標的的認定錯誤，不符合《行政處罰法》第二十四條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰的規定。

（四）案件執行不到位被提起公益訴訟

按現行法律規定，非法占用林地行政處罰包括：（1）責令限期恢復林地原狀；（2）罰款。恢復原狀難以執行是普遍現象。檢察院對案件當事人按時繳納罰款，但未按規定期限恢復林地原狀可以向處罰機關發出檢察建議，建議其采取有效措施督促違法行為人履行恢復原狀義務。如果仍未執行到位，檢察院認為處罰機關雖然對當事人作出了行政處罰決定，但未全面履行管理監督職責，以罰代管，在收取罰款后即將案件作結案處理，未督促當事人將非法改變用途的林地恢復原狀，也未在法定期限內申請人民法院強制執行，致使已經發生法律效力的行政處罰決定未得到全面執行，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態，故向法院提起行政公益訴訟。法院認為處罰機關作為一級人民政府林業主管部門，應當依法全面履行對非法改變林地用途行為的管理、監督職責，經檢察機關督促后，仍未依法全面履職，致使國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態。判決：一、處罰機關對被非法改變用途的林地未依法全面履行監管職責的行為違法；二、處罰機關應于判決生效之日起十個月內督促違法行為人履行恢復原狀義務。

三、違法案件原因分析

案件從單一、小規模違法使用到累加、較大面積違法使用林地，擅自改變林地用途，原因是多方面的，我們試圖從不同層次做些分析。

一是當事人對林地使用法律意識薄弱。隨著社會經濟建設的發展，各種建設項目立項大增，項目用地量大，而本地又是山區，招商引資項目用地基本落在林地上。受用地指標限制，小項目的用地審批難度較大，重點工程及附屬項目的臨時便道、材料場、工棚搭建、采石取土等隨意侵占林地，很多業主抱著僥幸的心理有意無意的采用未批先占、少批多占等手段違法使用林地，違法行為被發現或查到就接受一定的處罰，再申請補辦征地手續，未被發現就占用著，造成了大量的林地被違法占用或破壞。

二是監督機關監督相對落后。前些年，受監督手段或監督力量的限制，對林地管理的監督相對落后。一方面，衛星航拍技術未達到現在的高水平，在一些地處偏僻的地方的較小面積占用林地很難被發現；另一方面，因基層林業站工作人員少、護林員配備不足，監管力量較薄弱，對已建和在建項目用地未能做到及時隨時核查核對。

三是執法部門查處不及時。違法占用林地案件因牽涉面廣，關系復雜，查處難度較大。案件受理、立案不按規范運作，受而不立、立而不查、查而不結等現象時有發生；辦案法定時限觀念模糊，交辦、轉辦甚至督辦案件久拖不查或者查無結果，不銷案、不移交、不報告等不及時或延時辦案現象較普遍。

四、對策

（一）加強林地法律法規宣貫，提高當事人法律意識

加強《森林法》等法律法規的宣傳，充分利用各種媒體工具進行全覆蓋的普法宣傳，到村到戶、進廠進礦講解法律知識，提高廣大群眾和項目業主的法律觀念，牢固樹立使用林地必須辦理林地征占用手續的意識。

（二）強化制度建設，完善多層次監督機制

加強執法制度建設，嚴格遵守行政處罰程序，明確執法主體，規范執法行為，落實執法責任，依法實施處罰。對不履行職責或履職過失造成過錯的，嚴格依法依紀追究責任。完善執法監督體系，建立林業行政案件執法會議制度、審查制度，克服行政處罰的隨意性，保證執法工作的嚴肅性和公正、公平、公開。

（三）強化對林地保護重要性認識

當前，環境和生態問題已成為世界關注的熱點。我國是一個少林國家，森林資源的基礎還很薄弱，“局部好轉、整體惡化”的生態危機仍然存在。林地作為森林資源的根本，保護林地是整個林業工作的根本。必須高度重視和加強林地保護管理的基礎建設，強化林政管理和林業執法工作，穩定森林公安、行政執法機構和林業工作站等隊伍，加強案件查處和偵破，有效保護林地。

（四）把及時執法作為遏制違法的突破口

違法將林地改為各種建設工程、開采礦藏等用地的行為，有一個明顯的特點就是行為的延續性，違法行為容易被發現。各級林業主管部門只要加強監管，嚴守林地保護紅線，對各類違法占用林地行為始終保持零容忍的高壓態勢，不斷加大林業行政執法力度，嚴厲打擊各類破壞林地的違法犯罪行為，就可及時有效遏制違法占用林地行為的發生，確保林地安全。