國土空間規(guī)劃的使命：塑造以人為本高品質(zhì)的國土空間

文 | 孫雪東

黨的十九大作出了建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的決定。空間規(guī)劃正經(jīng)歷從增量時代物質(zhì)規(guī)劃向存量時代品質(zhì)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，新時代呼喚新規(guī)劃，如何體現(xiàn)以人為本、塑造高品質(zhì)的國土空間，是這個時代賦予規(guī)劃事業(yè)與規(guī)劃人的重要使命。

高品質(zhì)國土空間的價值取向

新時代“國土空間”既包含傳統(tǒng)上對空間的認知，也包含了一定轄區(qū)內(nèi)各方利益的協(xié)調(diào)銜接，最為重要的特征是有“人”的參與，應(yīng)當以人為本，從“人”的視角來思考和審視。國土空間是“時”與“空”、“靜”與“動”、“地”與“人”的統(tǒng)一，具有時空性、動態(tài)性和人本性。

展望未來，我們正處于大變革時代，要按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以人為本，以高品質(zhì)國土空間的價值取向，指引國土空間的未來形態(tài)、利用模式和發(fā)展方向。

高品質(zhì)國土空間應(yīng)當是綠色的。國土空間的開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，生態(tài)安全、糧食安全、國土安全得到充分保障，綠色生產(chǎn)生活方式深入人心，各類資源高效集約利用，人居環(huán)境生機盎然。

高品質(zhì)國土空間應(yīng)當是創(chuàng)新的。國土空間具有資源屬性，規(guī)劃則是公共政策的源頭供給。國土空間規(guī)劃的變革，表面是規(guī)劃目標體系、技術(shù)體系和實施體系的本體變革，深層目標是推動以質(zhì)量變革、效率變革、動力變革為特點的空間治理方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，將生態(tài)文明的綠色追求和中國經(jīng)濟社會發(fā)展進程有機結(jié)合，尤其要在資源緊約束背景下尋找國家進入存量時代高品質(zhì)發(fā)展的創(chuàng)新路徑，以最小的自然資源消耗取得最大的效益和公平。

高品質(zhì)國土空間應(yīng)當是協(xié)調(diào)的。從幾畝地的溝路林渠田，到幾百平方千米的山水林田湖草海，不同尺度規(guī)模的生命共同體以不同的景觀風(fēng)貌承載著我們的美好夢想，大尺度與小尺度、人尺度與車尺度都得到充分考慮，建筑可以閱讀、街道可以漫步、城市有溫度、鄉(xiāng)村有特色。

高品質(zhì)國土空間應(yīng)當是開放的。最大限度展現(xiàn)自然環(huán)境、山體河流、街道廣場、公園綠地等各類開放空間要素。城市地區(qū)應(yīng)當為各類使用群體提供多樣化、多層次的空間與設(shè)施，保持和促進形成多元化的空間形態(tài)，同時體現(xiàn)歷史風(fēng)貌、地域特點和人文精神。鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)當水清、路暢、村凈、景美，留得住青山綠水，讓所有人體會得到鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情。

高品質(zhì)國土空間應(yīng)當是共享的。把提高人民幸福感作為國土空間發(fā)展的首要目標，區(qū)域、城鄉(xiāng)能夠相互尊重，基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平大體均衡。統(tǒng)籌好政府、社會、市民三大主體，發(fā)揮好市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，在國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)測過程中充分調(diào)動社會力量，引領(lǐng)全民對國土空間的共建、共治和共享。

2017年5月，全省完成永久基本農(nóng)田“落地塊、明責任、設(shè)標志、建表冊、入圖庫”。圖為濰坊市寒亭區(qū)基本農(nóng)田保護區(qū)。

加快塑造高品質(zhì)的國土空間

我國國土空間品質(zhì)的問題和短板，其形成的原因錯綜復(fù)雜，需要全社會共同努力，著力從以下3個方面進行塑造。

塑造高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的城鎮(zhèn)空間。一是要安全。安全是城市現(xiàn)代文明的標志。確保水安全，解決“逢雨必淹”“城市看海”問題，營造“城水共生，人水和諧”的城市意境；確保公共安全，加強基礎(chǔ)設(shè)施和綜合防災(zāi)體系建設(shè)，加快危險化學(xué)品企業(yè)集中布局，加強生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)管控，防止極端事件發(fā)生；確保能源安全，減少能源資源消耗和碳排放，減少化石能源的大規(guī)模、長距離輸送，加大清潔能源推廣使用力度，以綠色生產(chǎn)生活方式減少對能源的依賴。

二是便利。要有緊湊的空間格局，構(gòu)建基于城市群－都市圈－城鎮(zhèn)圈－社區(qū)生活圈的“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式、生態(tài)化”空間格局，打造“宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)”的生活圈；要有便利的交通。城市道路不是越寬越好，4車道夠用就不用6車道。三塊板的馬路，占地費錢，今后應(yīng)當經(jīng)過論證后再實施。濕潤地區(qū)兩側(cè)都是綠色，搞綠化必要性不大；干旱地區(qū)沒條件搞大規(guī)模綠化，將有限的財力配置到街區(qū)社區(qū)公園更為合適。人口密度低的地區(qū)，可只搞單側(cè)人行道，夠用就好。城市內(nèi)部盡量不修或少修高架路。便利的生活和工作。以“多而融、小而美”為目標，將原來單一的居住、產(chǎn)業(yè)板塊或者大的功能分區(qū)變成小組團、復(fù)合化、短出行的職住平衡結(jié)構(gòu)模式。規(guī)劃應(yīng)當允許同一建筑中設(shè)置商業(yè)、辦公、住宅等復(fù)合功能，提供便利的就業(yè)和生活環(huán)境。便利的公共服務(wù)。運用大數(shù)據(jù)，按照一刻鐘社區(qū)生活圈理念對城市進行服務(wù)功能評估修復(fù)，有效增加公共服務(wù)設(shè)施。在保障安全、不擾民的前提下，在居民樓下鼓勵開辦底商，提高空間復(fù)合利用功能。下決心將一批名牌大學(xué)放到中小城市，均衡配置中小學(xué)校、幼兒園，下決心結(jié)合人口空間分布，對優(yōu)質(zhì)醫(yī)院布局進行優(yōu)化。

三是舒適。打造富有生氣的街區(qū)。下決心逐步拆除城市街道中的隔離欄桿，在非交通性干道，建筑和街道之間可不過渡、不退紅線，營造緊湊活力的街區(qū)空間。營造共享的開放空間。稀缺的國土空間配置應(yīng)當堅持公平原則，將更多的開放空間留給市民，將優(yōu)質(zhì)沙灘岸線讓大眾共享。下決心建設(shè)一批街頭綠地、口袋公園等小型公共開放空間，300米見綠、500米入園、8分鐘走進自然。鼓勵開放式建筑形式，形成開闊的公共區(qū)域，增加步行空間、停留空間和交流空間。

四是優(yōu)美。塑造具有特色的城市風(fēng)貌。精心設(shè)計城市形態(tài)與輪廓、城市景觀與色彩等，塑造層次豐富、疏密有致、高低錯落的城市空間形態(tài)。傳承歷史文脈。充分利用老碼頭、老廠房等歷史遺跡，注重功能置換、建筑修繕、設(shè)施完善和品質(zhì)提升。營造宜人的景觀。改變千城一面、萬樓一貌的現(xiàn)狀，一個地塊原則上不能有三棟以上一模一樣的建筑，不能有體量過大、顏值低下、與周圍環(huán)境明顯不協(xié)調(diào)的建筑。注意建筑高度控制和視覺廊道通暢，重視第五立面，推行建筑垂直綠化，構(gòu)筑城市與自然相融的景觀環(huán)境。高度重視公路、鐵路等線性工程的規(guī)劃，預(yù)留廊道并盡可能并線規(guī)劃，堅決避讓優(yōu)質(zhì)景觀和人類活動密集區(qū)，進城入村部分要充分利用好地下管廊或地下空間。高速公路和國、省、縣道，盡量采用低路基的規(guī)劃設(shè)計，順應(yīng)自然山水格局走勢。

五是活力。大城市要發(fā)揮集聚的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，為各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)提供充足的場所保障和智力支撐，促進要素之間更加頻繁的交流，促使創(chuàng)新活動不斷涌現(xiàn)。小城鎮(zhèn)要打造“小而全”“小而精”的特色節(jié)點，滿足人的全方位需求。城鎮(zhèn)內(nèi)部的空間組織，還要適應(yīng)未來生產(chǎn)、生活和消費方式的變化，能夠及時做出調(diào)整和應(yīng)對。

六是集約。堅持集約的用地方式，推動由增量用地為主向存量用地為主的轉(zhuǎn)變，既要將一些地方過高的人均用地水平降下來，也要有效疏解過密地區(qū)人口形成合理的用地水平；推動由單一粗放的利用方式向高效復(fù)合的利用方式轉(zhuǎn)變，增強城市的生機活力與韌性；推動由側(cè)重強調(diào)經(jīng)濟效益為主向經(jīng)濟社會生態(tài)三位一體并重轉(zhuǎn)變，打造適宜人尺度的緊湊城市。

打造與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的鄉(xiāng)村空間。注重鄉(xiāng)土味道，強化地域文化元素，尊重鄉(xiāng)村傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌，保留村落歷史記憶，慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房，通過田園風(fēng)光、水鄉(xiāng)活力、魅力村莊、歷史文化的整體規(guī)劃，形成錯落有致的村莊風(fēng)貌。與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民進城就業(yè)和城里人下鄉(xiāng)生活相適應(yīng)，構(gòu)建科學(xué)適度有序的農(nóng)村居民點布局體系，因地制宜安排農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和風(fēng)格，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的短板。鄉(xiāng)村地區(qū)就要按鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式來規(guī)劃，縣城以下多建設(shè)一些6層以下的樓房。鄉(xiāng)村住宅原則上以兩層以下為主，一百多平米就好。鼓勵個性化設(shè)計，原則上左鄰右舍不用同一套圖紙。提高住宅設(shè)計水平和建設(shè)標準，使農(nóng)村住宅更耐久、更實用，真正成為可以代際傳承的“大宅”。

以推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標，塑造綠色可持續(xù)的鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間。在平原地區(qū)推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，通過機械化提高全要素勞動生產(chǎn)率。在山地丘陵區(qū)推動精致農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過特色化增強產(chǎn)品競爭力。在北方和缺水地區(qū)推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)，通過智能化改進生產(chǎn)條件，改善生態(tài)功能。在全國范圍逐步減少農(nóng)藥化肥施用量，通過有機化提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。結(jié)合全域鄉(xiāng)村綜合整治，盡量保留現(xiàn)有農(nóng)田和林盤，依托自然風(fēng)貌，塑造簡潔優(yōu)美的大地景觀，打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”。

修復(fù)山清水秀的生態(tài)空間。優(yōu)化生態(tài)安全格局。按照生態(tài)性、連續(xù)性和開放性原則，完善由生態(tài)屏障、生態(tài)空間、生態(tài)隔離帶、生態(tài)廊道構(gòu)成的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)自然水系、生態(tài)骨架、園林綠化、游憩綠道的有機融合。

改善生態(tài)功能。大規(guī)模主動實施生態(tài)修復(fù)，推進流域綜合治理、水土保持等。要發(fā)揮自然恢復(fù)的潛力，800毫米以上降水地區(qū)以保護、自然恢復(fù)為主。生態(tài)修復(fù)不僅是綠化植樹，更要恢復(fù)生物多樣性、生態(tài)完整性和生態(tài)系統(tǒng)自我維持性。加強土地的保水性與透水性，恢復(fù)城市生態(tài)水系；鄉(xiāng)村要尊重自然，大幅減少瀝青路面、水泥溝渠，更多運用自然手法減少水土流失，減緩面源污染，提高國土承載能力，增強生態(tài)功能。

增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。要構(gòu)建“城市綜合公園、專類公園、社區(qū)公園”的城市公園體系，建設(shè)“郊野、城區(qū)、社區(qū)”的綠道體系，打造集多功能于一體的復(fù)合型城鄉(xiāng)公園群。要注意防止一刀切的極端主義，保護的根本目的是為了適度利用，只要規(guī)劃合理，完全可以打造一批人與自然和諧共生的國土空間，滿足人們面朝大海、春暖花開、山水田園、日出日落的美好生活追求。

新時代國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)

空間分工。國土空間規(guī)劃要立足2035、展望2050年，在人口和生產(chǎn)力科學(xué)布局下合理配置國土空間資源，對各類國土空間開發(fā)利用和保護修復(fù)做出有序分工。總體規(guī)劃側(cè)重宏觀尺度，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，謀劃頂層設(shè)計，確定高品質(zhì)國土空間規(guī)劃的愿景、目標和指標體系，統(tǒng)籌部署重大資源能源、設(shè)施配套等關(guān)鍵性空間要素。詳細規(guī)劃側(cè)重微觀尺度，重在品質(zhì)提升，明確土地使用性質(zhì)、開發(fā)強度等一系列控制要素。

空間保障。保障安全空間，堅持“先底后圖，以底構(gòu)圖”，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性“雙評價”為基礎(chǔ)，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，維護生態(tài)安全、糧食安全和國土安全。優(yōu)化存量空間，這是未來國土空間規(guī)劃的重點，也是國土空間品質(zhì)提升的主戰(zhàn)場。做精增量空間，必要的、少量的增量空間重點用于基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)，彌補高品質(zhì)國土空間的短板。打造韌性空間，通過氣候變化應(yīng)對和災(zāi)害風(fēng)險管理，空間復(fù)合和空間留白等，從抵抗、恢復(fù)、適應(yīng)三個環(huán)節(jié)，提高抵御風(fēng)險和彈性適應(yīng)能力。

空間協(xié)調(diào)。強化區(qū)域協(xié)同，以長三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展為契機，從產(chǎn)業(yè)、交通、信息等方面實現(xiàn)區(qū)域合理分工、有序銜接。促進城鄉(xiāng)融合，不僅要有實力強大的城市，還要有富庶美麗的鄉(xiāng)村，加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進城鄉(xiāng)人口對流、要素資源交換、新舊業(yè)態(tài)迭代，變城市對農(nóng)村的“要素回流”為“要素擴散”。

空間流動。以綠色共享的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，促進要素在空間中合理流動，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施先行官的作用，促進一二三產(chǎn)業(yè)和人流、物流的有序流動。以有機更新促進城市再生，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)品質(zhì)，更新居住用地，凸顯城市建筑特色，提升人居環(huán)境。以全域綜合整治推動鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌好鄉(xiāng)村土地利用、自然保護、經(jīng)濟發(fā)展這一“神奇三角形”，實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)文明到生態(tài)文明的華麗轉(zhuǎn)身。以生態(tài)修復(fù)保障生態(tài)安全，治地、治礦、治山、治水、治林、治草、治海相結(jié)合，統(tǒng)籌山水林田湖草海生命共同體的綜合整治和修復(fù)。

空間治理。合理劃分中央、地方規(guī)劃事權(quán)，除滿足必須的國家意志要求外，將更多的規(guī)劃事權(quán)賦予地方政府。確定資源開發(fā)保護上限下限的權(quán)力在中央，提高國土空間品質(zhì)的責任在地方。實施全域國土空間用途管制，不僅對建與非建進行管制，對生態(tài)退耕、挖湖填海等凡是改變土地利用狀況的行為，都應(yīng)實行不同強度的管控或引導(dǎo)。強化規(guī)劃實施政策，加強自然資源全鏈條管理，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值、代際補償?shù)膰量臻g開發(fā)保護、資源有償使用和生態(tài)補償制度。實施全域國土綜合整治，大力推動人地掛鉤、增減掛鉤、增存掛鉤。健全法規(guī)體制機制，加快國土空間規(guī)劃立法，加快修訂一批規(guī)劃技術(shù)標準，培育一批社區(qū)、鄉(xiāng)村規(guī)劃師。強化全生命周期管理，在基礎(chǔ)調(diào)查、確權(quán)登記、空間規(guī)劃等環(huán)節(jié)形成國土空間全生命周期管理的閉環(huán)。

從高速增長到高質(zhì)量發(fā)展，從工業(yè)文明到生態(tài)文明，從物質(zhì)空間到高品質(zhì)空間，既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，也是國家治理理念的升華。塑造以人為本的高品質(zhì)國土空間，是新時代國土空間規(guī)劃的重大歷史使命，需要多學(xué)科、多領(lǐng)域真知灼見的交流、融合與創(chuàng)新，真誠希望匯聚社會各界智慧，凝聚各方共識，把每一寸國土都規(guī)劃得清清楚楚，讓每一片國土因為我們的努力而更有品質(zhì)、更加美麗。