監督職能是國家監察委員會的第一職能：理論邏輯與實現路徑
——兼論中國特色監察監督系統的規范性創建

魏昌東

(上海社會科學院 法學研究所，上海 200020)

引言

監察體制改革后，中國腐敗治理的主要矛盾發生了何種變化？何為解決這一主要矛盾的最佳策略？是中國特色社會主義改革步入新時代、國家治理體系現代化建設步入關鍵時期，國家腐敗治理進入戰略總決戰階段最重大的現實問題。伴隨《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)的施行，國家獨立監察權開始在中國特色國家政治權力體系中全面履職，成為腐敗治理的主導力量。《監察法》孕育時期與理論研究起步階段，筆者曾就監察委員會改革方案，提出“監督職能是國家監察委員會第一職能”、監察權應堅守“監督的再監督、檢查的再檢查”定位之主張，受到理論與實務界的關注。①參見魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期。《監察法》作為新中國第三部反腐特別法，是中國特色獨立監察權行使的綱領性文件，監督職責只有真正成為反腐第一生產力，中國腐敗治理才能真正走出困局。②參見劉艷紅：《中國反腐敗立法的戰略轉型及其體系化構建》，載《中國法學》2016年第4期。然而，值得關注的是，《監察法》中的監督職責規范體系過于薄弱，其運行所需的體制、機制及保障系統規范幾近闕如，探尋監督職責履行的法治路徑，抓緊建構實現路徑的基礎理論與規范體系至關重要。

一、《監察法》關于監察委員會監督職責：立法解讀與制度短板揭示

(一)監察委員會監督職責的立法設定

監察委員會基本職責由《監察法》授權，該法第11條第(一)項規定，“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處罰職責：(一)對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。”據此，監察委員會將獨立、統一行使腐敗治理的監督、調查與處置職權。職權法定，是法治國家一切公權運行的基礎與前提。《監察法》就監督職責的規定涉及五個方面的內容：

1.監督職責的基礎定位。《監察法》將監督職責設定為首要、獨立職責，在位序上優位于調查與處置職責，這一設定，實現了我國腐敗治理總體戰略與治理理念的重大轉型，具有積極的立法導向意義。“反腐敗體系的建構不可能獨立于政治體系的建設和發展，它與政治體系的特性以及成熟程度密切相關。中國的反腐敗體系的建構與成長，就與中國的政治體系和國家建設邏輯密切相關，形成了以政黨為中心的中國特色的懲治與預防腐敗體系。”[注]林尚立：《以政黨為中心：中國反腐敗體系的建構及其基本框架》，載《中共中央黨校學報》2009年第4期。正是在以政黨為中心的腐敗治理體系建設取得重大突破、積累重要經驗的基礎上，黨中央果斷做出推進國家腐敗治理戰略與治理體系現代化的重大決策，創立獨立監察權這項憲法性權力，[注]參見周佑勇：《監察委員會權力配置的模式選擇與邊界》，載《政治與法律》2017年第11期。就監察權的具體內容作出憲法與法律授權，確立“監督”職責的首責定位，優化腐敗治理的內部系統。

2.監督職責的基礎模式。監督模式是監督體系建設的核心，決定監督權的運行方式與監督對象范圍的設定，存在“對人監督”與“對事監督”的理論分型，[注]參見周樂軍：《“對人監察”抑或“對事監察”——論我國監察委員會監察權的邊界》，載《時代法學》2018年第4期。監督模式選擇受制于國家治理體系、目標與發展階段的狀況。《監察法》采用“對人監督”原則，監督對象為所有公權行使者，而非公權組織。[注]《監察法》關于監督職責基本模式的設定是對《中華人民共和國行政監察法》的修正，改革之前的監督模式采用的是“對事監督權”與“對人監督權”相結合的模式。參見魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期。為實現監察“全覆蓋”，立法將所有公職人員納入監督范圍，《監察法》第3、15條以對權力位階與主體屬性類型化為基礎，對監察對象做出明示、列舉規定。核心在于，將公權者作為監察權行使對象的中心，設定監察監督體系的完整框架與基本內容，“從事管理”成為判斷是否屬于監督對象的一般標準。這一范圍設定，在中國特色國家治理以“全能政府”為基本特色的模式下，值得高度關切，因參與國家治理的主體類型多元、人員規模龐大，[注]根據《2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》所發布的數據，截至2016年底，全國共有公務員719萬人。引自http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201705/t20170531_271737.html檢索日程：2018年9月10日。2017年以后公務員人數未見發布。對監督模式的運行機制提出了現實挑戰。

3.監督范圍的基本設定。監督范圍是監督體系建設的主體。《監察法》將監督事項確定為公職人員“依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況”四個方面，據此，(1)監察權以具體公權行使為監督對象。監督權是具體權力而非抽象權力，是動態而非靜態權力，公權行使過程與結果均為監督重點，公權合規性是監督的核心。(2)監督類型廣泛。《監察法》設定四種監督類型，即，履職監督、用權監督、廉潔監督及操守監督。廉潔監督僅為監察監督的一種對象，除此之外，尚有三種獨立類型，其中，履職監督重在監督公權行使的合法性，包括行權實體與程序合法性，涉及不為、濫為、實體或程序違法等監督重點；用權監督重在監督公權行使的公正性，包括行權合理性與無偏私性，涉及循情、循私與裁量合理等監督重點。操守監督重在監督公權行使的合道德性，包括行權道德與公共道德，涉及悖德、失范等監督重點。雖然《監察法》的類型設定，已經突破了監察機關是反腐敗機關的改革定位。

4.監督職責的行使根據。監督根據是監督體系建設的基礎，缺乏監督根據，就無法進行合規性判斷。“在國家權力結構體系中創立監察權、建構監察制度，是人類步入自主發展時期以來國家治理與社會發展的一項重要實踐。”[注]魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期。監督職責的核心在于，以對公權運行設定合規性標準為基礎，防范權力偏離其設定目標，抑制腐敗動因，有效監督的實現仰賴監督權的權威性與合規依據的明確性。監察委員會對公權行使的合法性、正當性監督，必須有明確的判斷標準，包括《監察法》直接授權、以及權力主體行使不同屬性權力中的運行規范。中國特色國家治理機構是一個有機、復雜的系統，除國家機關行使治理職權外，還根據社會發展需要，在特定領域設立特殊的治理輔助性權力。為規范權力行使，建構調整各項特定資源分配關系的法律體系，作為權力運行的規范，并通過公權主體行為規范，限縮權力的濫用可能。

5.監督職責的基礎環節。中國特色社會主義國家治理體系向來重視教育的基礎功能，監督體系建構同樣強調教育的作用，對全體公權行使者開展有力的政治教育，是中國特色國家治理的本質，《監察法》確認了廉政教育是監察監督職責行使的前提，廉政教育是提高公權行使者抵御腐敗誘惑的武器，更是監察委員會行使監督職責中發現問題的重要渠道。

(二)《監察法》關于監督職責規定的制度供給“短板”

法定職權惟有健全的行權體制、運行機制、程序機制、保障機制與責任機制方得有效行使，然而，《監察法》就監督職責僅提供了原則性規定，“相比調查與處分職責的統一化及其資源整合，監督職責則處于‘極簡化’狀態，立法僅做出了概念性、原則性的規定，不僅未能根據監督職責對預防組織、預防措施、預防程序、保障制度等做出具體規定，而且諸如巡視制度、權力清單、財產申報制度、裸官制度等已有預防資源也未能被立法所規定。”[注]錢小平：《監察委員會監督職能激活及其制度構建》，載《華東政法大學學報》2018年第3期。不僅如此，與《監察法》配套的作為監督標準的法律不完備，制度供給的“短板”明顯，有使監督職責淪為“宣言式”權力的風險。[注]我國學者高新民教授認為，雖然黨中央歷來強調監督的重點是各級領導機關和縣(處)以上領導干部，但如何使他們在行使權力過程中處于黨組織、專門監督機構和人民群眾的監督之下，卻缺少行之有效的制度保證。此外，中央雖有關于監督的一些規定，但大多是宣言式的，沒有程序性的制度規定作為保證，以致于監督制度能否落實在很大程度上要靠領導干部的自覺性來維持。參見高新民：《反腐敗斗爭——監督是關鍵》，載《哈爾濱市委黨校學報》1999年第3期。

1.監督職責“宣言式”規定導致與監察機構屬性的沖突。《監察法》將監察委員會定位為國家反腐敗機關，基于實現監察“全覆蓋”的目標，調查權管轄范圍非常廣泛，已拓展至因腐敗而違法與犯罪之外的范圍，由中央紀律檢查委員會、國家監察委員會聯合發布的《國家監察委員會管轄規定(試行)》(國監發[2018]1號)，確定的監察管轄罪名為88種，主體不僅超出國家公職人員范圍(如，職務侵占罪、非國家工作人員受賄罪)，行為也超出了腐敗行權的范圍(如，列入管轄的罪名中有刑法分則第二章“危害公共安全罪”的多個罪名，此類犯罪多與腐敗行權無涉。同樣，瀆職罪被全部納入管轄，因瀆職存在循私(情)與單純瀆職之分，后者無法被歸入常義中的腐敗范圍)，由此產生與監察權性質定位的沖突。 “監察機關法律監督的目的是反腐敗，國家制定《監察法》的目的就是要將反腐敗引向深入，使我國反腐敗斗爭更加規范化和制度化，故《監察法》是一部反腐敗法。”[注]蔣德海：《堅持法律監督的憲法原則——監察體制改革以后我國法律監督的趨向思考》，載《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2018年第5期。而監督范圍存在邊界解釋的需要，監察調查權與監督權范圍的銜接亦因《監察法》第11條在監督職責對象設定上，將非腐敗行權亦作為獨立監督類型，也有從理論上深入研究的必要。[注]筆者在《監察法》頒布前的研究中不主張將監察機關簡單定義為“反腐敗工作機關”，理由在于，將可能導致中國特色國家獨立監察權作用范圍限縮的結果(參見魏昌東：《國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位》，載《法學》2017年第3期)。《監察法》第11條所規定的監察職責及其對象范圍表明，立法支持了筆者不應將監察委員會定位為單純反腐敗工作機構的主張。

2.監督職責行使體制存在制度供給短板。筆者在國內首倡將腐敗治理體制納入治理研究的主張。所謂腐敗治理體制是指，國家基于腐敗治理需要，根據一國政治體制與權力結構的基本狀況，就腐敗治理的國家領導權、治理戰略制定、實施與動員權、腐敗治理過程中相關國家權力機關的權力分配、機構設置、隸屬關系、運行與協調制度，以及社會參與腐敗治理的組織模式所形成的制度與規范體系。現代國家腐敗治理體制，通常包括腐敗治理的領導體制、組織體制、權力分配體制、權力運行體制以及反腐機關、社會參與的權力行使與組織模式等內容。[注]參見魏昌東：《〈監察法〉與中國特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》，載《華東政法大學學報》2018年第3期。監察權具有獨立性與外在性，依賴于嚴密的組織系統方得有效運行，監察權地位的提升與國家獨立權力的屬性，意味著由行政區劃監察機關及其派駐或派出機關統一行使監督權，對于接受監督的公權機關(部門)而言，監察委員會如何行使監督職責需要有明確的領導、組織與權力分配體制，對此，《監察法》僅做原則規定，存在職責履行的體制障礙。

3.監督職責行使機制存在制度供給短板。監督權以外在權力介入于特定權力內部為必須，是典型的“介入性”權力，監督權有兩個子環節，“監”意指觀察、觀測，“督”意指督促、規范。監督權的行使，“觀測口”的設定最為重要。監察委員會整合了一切腐敗治理資源，然而，監督權的行使機制缺乏，問題就相當突出。中國特色權力監督系統由黨內監督與國家監督二元子系統組成，黨內監督行使機制由《中國共產黨黨內監督條例》(以下簡稱：《黨內監督條例》)根據監督對象的不同加以設定，如，第三章關于“黨委(黨組)的監督”中規定的監督機制包括，日常管理監督(第18條)、巡視監督(第19條)、組織生活監督(第20條)、黨內談話監督(第21條)、干部考察考核監督(第22條)、述責述廉監督(第23條)、個人有關事項報告監督(第24條)、插手干預重大事項監督(第25條)等等。而國家監察監督權的行使機制卻未予立法確認，亟待完善。

4.監督職責運行機制存在制度供給短板。監察權發揮作用的關鍵在于確保監督權充分行使，因《監察法》未規定法定行使機制，如何對被監督對象實施有效監察成為困擾實務的問題。監察改革以來，大多地方監察機關借助紀委監督通道、根據《黨內監督條例》行使監督職權，然而，這一方式無法完成《監察法》設定的目標，且存在一定制度風險。黨內監督與國家監察存在區別，表現為：(1)監督定位不同。黨內監督以政治目標導向為重點，“黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，維護黨的團結統一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛、管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。”(《黨內監督條例》第5條)國家監察則重在監督權力運行的合規性。(2)監督重點不同。黨內監督是“黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”(《黨內監督條例》第6條)，即，關鍵少數；國家監察則要實現對一切公職者的全監督，即，普遍全部。監督重點的差異使得黨內監督行之有效的方法，無法完全適用于國家監督。(3)監督范圍不同。公權力不僅由居于領導崗位、參加黨內重要決策的公職者行使，更多具體權力卻由普通公職者行使，解決了領導干部監督的問題，并不必然能完成《監察法》賦予的監督使命，現實版“蠅官巨貪”現象表明，腐敗不因權力低微而影響其危害的程度。監督職責并非平均分配監督力量，惟明確監督范圍、重點與環節，方能形成有效的“傳導”效應，放大監督成效。

5.監督職責保障機制存在制度供給缺位。表現為:(1)監督職責行使根據的制度體系尚不完善。監察監督要對公權者行權的合法性、合理性、公正性、廉潔性與道德性作出判斷，首先涉及公權行使規范、公權主體法規范的體系建設問題。一是公共職權對特定領域進行法律調整的規范。包括對特定社會關系調整法、行政權及其他公權調整社會利益中的規范，具體設定公權行使的一般標準。二是特定公權主體法(官員法)。包括《中華人民共和國公務員法》(2005年4月27日十屆全國人大常委會第15次會議通過)、《中華人民共和國法官法》(1995年2月28日八屆全國人大常委會第12次會議通過)、《中華人民共和國檢察官法》(1995年2月28日八屆全國人大常委會第12次會議通過)，以及《中華人民共和國企業國有資產法》(2008年10月28日十一屆全國人大常委會第5次會議通過)、《事業單位人事管理條例》(2014年2月26日國務院第40次常務會議通過)等。盡管如此，因“道德操守”屬獨立監督類型，而我國對公權者道德規范要求尚主要以黨內規范的形式出現，較少轉化為國家立法。(2)監察權盡管高度權威，然而，并不具有保障其自身實施的能力，必要的保障機制是其運行的基礎，被監督者違反監督機制的程序性處置規范缺位，存在監督權空置的風險。

二、監督職能作為國家監察權第一職能的理論邏輯

“腐敗治理、預防第一”是積極治理主義腐敗治理理念[注]積極治理主義是筆者就國家腐敗治理的應然觀念選擇而首倡的一種理論主張，核心主旨在于，立基于權力的生成與運行過程、圍繞權力限制、透明與濫用懲治建構全面、系統的腐敗治理體系。參見魏昌東：《積極治理主義提升立法規制腐敗的能力》，載《中國社會科學報》2014年10月31日。的靈魂，實現預防第一的惟一路徑是“監督第一”，這是中共十八大以來中國腐敗治理最重大的一次觀念轉型。對于這一轉型的理論價值，理論界尚未展開充分研究，作為國內較早關注腐敗治理理念轉型的學者，[注]作為腐敗治理戰略與對策研究的學者，筆者較早發表了關于腐敗治理理念時代根據與發展趨勢的成果。參見鄭延譜、魏昌東：《國際反腐敗公約與懲治腐敗犯罪理念》，載《中國刑事法雜志》2009年第12期；孫國祥、魏昌東：《反腐敗國際公約與中國貪污賄賂犯罪的立法完善》，法律出版社2011年版，第28-53頁。筆者認為，這是造成《監察法》對監督職能設計“宣言化”，導致實踐中“形式化”的原因。

(一)監督職能作為國家監察權第一職能的價值與根據

1.強化監督職能是創立中國特色國家獨立監察權的根本出發點。腐敗治理絕不能止步于懲治，這是人類與腐敗斗爭的最根本經驗，由嚴懲腐敗向以減少腐敗發生機會、提高腐敗發現可能為中心的治理轉型，是積極治理主義理念確立的根本標志。[注]參見魏昌東：《腐敗治理模式與中國反腐立法選擇》，載《社會科學戰線》2016年第6期。

把握腐敗治理的決勝之本，是以習近平為核心的中共中央啟動監察改革的根本動因。中國特色社會主義政治權力結構體系中設定有多元監督主體，緣何腐敗卻在多元監督下成功脫逸？這是腐敗治理體系完善之基本問題。監察改革要解決既往腐敗治理中關注基點錯置于懲治的定位偏差，核心是必須重構監督系統。優化監督，實施對公權者的全面監管，最大效能地抑制腐敗動因、減少腐敗機會，符合腐敗治理的機理。[注]參見魏昌東、錢小平：《當代中國“尋租型”職務犯罪的衍生機理與控制對策》，載《社會科學》2006年第1期。強化監督是治理進化的標志，也是中共推進黨內反腐的最大經驗。改革開放以來中國的腐敗治理，得益于對監督理念與機制認識的深化與實踐。面對腐敗的極度膨脹，中共中央于改革開放之初即采取了積極應對措施，但是，實事求是地評價，腐敗蔓延之勢并未得到有效控制。及至中共十五大，中國腐敗治理理念開始發生由懲治為首向監督為要的轉變，產生了“監督是關鍵”的主張。所謂關鍵,無非是指監督具有防錯糾錯的政治功能，是制約腐敗行為的主要力量。科學的監督體制能夠使許多案件在未釀成大案要案之前就被發現，或者在問題露出端倪之后及時糾正，減少黨和國家的損失。而現實表明，在反腐斗爭中，我們的監督機制并未顯示出應有的“關鍵”作用。[注]參見高新民：《反腐敗斗爭——監督是關鍵》，載《哈爾濱市委黨校學報》1999年第3期。中共十六大首次提出社會主義政治文明的概念，強調權力制約監督的內在規律，建立長效機制、嚴密監督體系。以之為導向，制度建設中首次啟動了建立權力運行制約與監督機制的實驗。一方面，“針對容易產生腐敗現象的具體體制、制度和薄弱環節，通過深化改革和體制創新，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制。”[注]江澤民：《論黨的建設》，中央文獻出版社2001年版，第479頁。強調合理分解權力，強化決策與執行等環節的權力監督。另一方面，“切實加強各級黨組織和紀律檢查機關對黨員干部的監督，加強人民群眾、各民主黨派和無黨派人士對我們黨的監督，建立健全黨內和黨外自上而下和自下而上相結合的監督制度”，[注]江澤民：《論黨的建設》，中央文獻出版社2001年版，第 70頁。嚴密監督體系。中共十七大提出權力制約是依法治國關鍵環節，權力制約要求職權由法定、有權必有責、用權受監督、違法受追究，[注]中共中央政法委員會：《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第68-69頁。權力制約和監督機制，以“社會主義法治理念”為依托，視權力制約和監督為社會主義法治理念的基本要求。[注]中共中央政法委員會：《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第160頁。中共十八大提出健全權力運行制約和監督體系，“讓權力在陽光下運行”，推動了中國特色權力監督機制的理論建設和實踐探索。中共十八屆三中全會報告專章研究強化權力運行和監督體系問題，從體制和機制的視角提出完善黨和國家領導體制、黨風廉政建設，以及與國家權力運行體制機制相關的權力清單制度和公開權力運行的流程。腐敗治理理念與體系探索，推動了《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》等一系列黨內規范的出臺，奠定了監察改革的基礎。

2.提升監督職能績效是判斷中國特色獨立監察權運行成敗的關鍵。中共十八屆四中全會提出“建設中國特色社會主義法治體系”的命題。中國特色社會主義法治體系由完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系五個子體系構成，法治監督體系是獨立的子體系。監察改革通過重構政治權力系統，監察職責定位契合于腐敗衍生規律尤為重要，以不能腐為目標的監督定位吻合于提升治理成效的需要，最大程度地激發權力系統的監督功能，是檢驗改革成敗的首要標準。

監察委員會以公權者監督為首要使命，其與黨內監督存在目標定位的統一性，但具體策略與監督措施仍存在重大差異，表現為針對關鍵少數行之有效的組織結構、措施方法，無法全盤復制、應用于對普通公職者的監督。監察委員會腐敗治理領域，既包括對交易型“硬”腐敗的治理，也包括對權力不彰、利益沖突或公權不為“軟”腐敗的治理。中國腐敗治理盡管依然要鞏固“高壓”態勢，但更重要的是利用戰略轉型機遇期建構全面深化的制度與治理系統。監察委員會及一系列強化獨立監察權的機制構建，使中國腐敗治理發生了戰略格局的根本變化，腐敗的蔓延趨勢已由腐敗嚴重挑釁社會的“熱戰”向“冷戰”轉型，當下腐敗治理的主要任務是不能腐機制的創建、監察委監督效能的提升策略落實，及開辟不能腐為主的新戰場的問題，而強化監督是惟一有效的推進路徑。

3.強化監督職能是國家治理能力與治理體系現代化的重要基礎。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系”，“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。”[注]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《求是》2014年第1期。國家治理是以治理體系及治理能力為依托所產生的行動及其過程。國家治理體系是國家治理的依據和規范，國家治理能力是國家治理的勝任資格。“國家治理水平取決于制度供給能力和制度執行能力。”[注]燕繼榮：《中國的國家治理現代化：理論建構與實踐創新方向》，載《國家治理》2017年第2期。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”設定為全面深化改革的總目標；把“全面深化改革”落實在“國家治理”制度層面。國家治理體系的現代化建構，相對于國家治理能力的現代化而言，具有明顯的優先性。[注]參見燕繼榮：《現代化與國家治理》，載《學海》2015年第2期。

腐敗治理是國家治理的底線。“國家治理能力低下會導致腐敗，反之腐敗也會進一步降低國家治理能力。”[注]胡鍵：《懲治腐敗與國家治理能力建設》，載《當代世界與社會主義》2014年第2期。通過有效監督規制公權，使其既能在法律框架內有效行使，不被濫用；同時，讓公權力特別是行政權具有活力和創新動力，促進經濟社會可持續發展，是當前和今后我國國家治理現代化的核心命題。[注]參見沈國明：《論規制公權力與強化法治監督體系建設》，載《東方法學》2018年第1期。強化公權監督是國家治理能力與治理體系的基礎，表現為：(1)腐敗治理伴隨國家治理的深化須提高治理標準。腐敗在現代發展中存在典型腐敗、亞腐敗與泛腐敗的范型，典型腐敗以赤裸祼的權錢兌換、公權公然競價為基本形式，是傳統社會與現代化初期的形態。伴隨現代化進程中國家治理的推進，其典型范式被利益沖突型腐敗所取代。(2)腐敗治理“兩個戰場”須實現戰略協同。“兩個戰場”是指不敢腐戰場與不能腐戰場，前者是氣勢的決戰，依賴的是“熱”戰；后者是力勢的決戰，倚賴的是細致的制度供給。如果我們能夠真正建立起科學的民主監督體制，那么最終將使反對、制約腐敗行為的力量遠遠大于腐敗的力量，那時監督力量在反腐敗斗爭中的“關鍵”性作用將展示無遺。但是，監督體制的改革不可能單兵獨進，因為監督體制是政治體制中的重要組成部分，它不能越過整個政治體制的現狀而超前改革。所以，民主監督體制和整個社會主義民主政治的進程是息息相關的。[注]參見高新民：《反腐敗斗爭——監督是關鍵》，載《哈爾濱市委黨校學報》1999年第3期。以權力監督為中心的治理體系建設必然成為推進腐敗治理的重要力量。

(二)監督職能作為國家監察權第一職能的目標與定位

1.強化監督職能的基本目標：以監察監督權為中心構建國家新型監督系統。強化、堅持并維護監察委腐敗治理第一職能的地位，構建以監察監督為中心的監督系統，具有高度的理論價值。(1)監察委員會以推進腐敗治理為生命所在，通過重大改革設立獨立監察權，卻又依然要依靠其他既有權力機制治理腐敗，理論上站不住腳，也完全違背改革初衷。(2)監察體制改革后，我國行使腐敗治理專責的機關惟監察機關，監察機關享有腐敗治理的全責、全權，以監察權為中心加快建構、完善權力監督系統的其他部分，乃至以之為基礎，調整既有權力分配與機制運行模式；不以監察權為中心，無法把握改革目標的實現情況。(3)監察改革解決腐敗治理權“片斷化”、“碎片化”與“隔離化”問題，由多家權力部門分別行使腐敗的預防、調查、處置與文化建構權的格局已經發生根本轉變。

中國特色權力監督體系由黨內監督與國家監督兩個子體系構成。2016年1月，習近平總書記在中共十八屆中紀委六次全會的講話就強調對監督力量進行整合的重要性。強調了各種監督力量的結合與協調：“要把黨內監督同國家監察、群眾監督結合起來，同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[注]習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，載《人民日報》2016年5月3日。黨內監督的主體是黨的組織、紀檢組織與黨員，監督對象是黨組織與黨員領導干部，監督內容突出政治性，監督準據是黨內法規，監督層次包括抽象監督與具體監督。監察體制改革前，行使國家監督權的主體包括立法機關(人大監督)、司法機關(檢察監督、審判監督)、行政機關(行政監察、審計監督)、政協機關(民主監督)、人民群眾(群眾監督)、輿論機構(輿論監督)等，國家監督主體多元，基于黨在中國特色社會主義建設中的中心地位，黨內監督應當成為一切監督的基礎，并確立更為嚴格、明確的標準。由多元主體實施的國家監督存在有無監督處置權，[注]學者徐法寅提出，按照有沒有對違法違紀國家公務人員的處置權，監督力量又可以分為有處置權的監督力量和無處置權的監督力量。所謂處置權就是對違法違紀的國家公務人員給予黨紀、政紀和法律處分的權力。有處置權的監督力量包括：中國共產黨的紀律檢查委員會可以根據黨紀采取處置措施，各民主黨派也可以根據黨紀采取處置措施，行政監察部門可以根據政紀采取處置措施，人大和法院可以根據法律采取處置措施。無處置權的監督力量主要是通過調查、偵查、起訴、檢舉等方式對國家公務人員進行監督，這些監督力量包括：審計監督、檢察院的監督、中國共產黨內部的組織監督和黨員監督、政協監督、輿論監督、群眾監督。參見徐法寅：《機構合并和平臺協調——監察體制改革中監督力量的整合路徑》，載《河南社會科學》2018年第7期。以及監督權行使是否主動、具體的區分。筆者認為，(1)監察體制改革前的國家監督盡管主體多元，某些主體確也發揮了重要作用，但現實的腐敗治理成效表明監督效能仍存在嚴重短板：監督抽象、結果與外在監督多于過程與內在監督、無法介入權力運行的動態過程，司法監督限于犯罪結果發生后，將腐敗過程監督授權于司法欠缺充分的法理根據。因而，若繼續依循既有的監督體系、監督方式，在中國腐敗治理主要矛盾已經發生根本變化的情況下，實難推進向監督要效益、以監督消除腐敗機會的新目標。(2)監察體制改革的目標，就是為了在實現集中國家監察力量的同時，解決監督間接、抽象、被動與結果性的問題，使直接監督、具體監督、主動監督與過程監督成為腐敗治理的主導模式。

以監察監督為中心，并不是要否定或者改變現有國家監督體系的系統與應然地位，而是要更加突出作為專責機關的監察委員會的監督及效能，將之作為建構與完善國家新型監督體系的主體。腐敗的發生決定于多元因素，但是，人(公權行使者)與權(公共權力)的存在是最根本要件，權力被濫用前具有中立性，人是扭曲公權的根本要素，以公職者為中心建構國家監察監督系統，符合腐敗治理基本規律，以監察監督為中心建構國家監督的總系統，就是要以監察權的有效性為原則，設計出其推進系統、執行系統、問責系統、糾舉系統、合規檢查系統與反饋系統，并通過系統的良性運行，匯聚監督信息、搭建監督平臺、啟動監督程序、實現監督效果。這正是強化監察監督的根本所在。

2.強化監督職能的基本定位：“監督的再監督、檢查的再檢查”。監察委員會通過行使監督職能打造不能腐的治理新格局。獨立監察權作為中國特色最新政治權力架構的重要組成部分，具有鮮明的國家性、具體性、職責性與獨立性。國家性是指監督主體與被監督主體均為國家機關與公權行使者；具體性是指監督職責的內容、范圍、對象具有明確性、限定性，較之于立法監督、民主監督、檢察監督，更具常態性、事項針對性、微觀性與過程動態性；職責性是指監察機關是腐敗治理的法定專責機關，監督職責具有明確的糾舉性、查糾性、弾劾性，監察權總體上屬于被動性權力，在欠缺糾舉事項時并不發動，而監察監督權則屬于積極性權力，通過主動行權防范糾舉行為的發生，不以存在糾告、公職錯失作為監督權行使的觸發機制，監督職能具有主動介入性，其發動系基于監察機關的自行決定，具有憲法與法律授權，屬于積極的外在性權力。重在把握公職機關及其人員實施憲法與法律授予公權的運行情況，監督目標突出合憲性，監督范圍突出全覆蓋，包括“全員”(一切公職人員)、“全權”(各種公權力)與“全過程”(權力行使的過程與結果)的全覆蓋。

中國特色國家基本治理模式下，我國公權組織多元，人員規模龐大。《監察法》設定的監督對象為“所有行使公權力的公職人員”(第3條)，且監督范圍涉四種類型，如何實現立法設定的目標，需要做出充分的理論論證。在理論上，監察監督存在直接監督與間接監督兩種模式，然而，在現實的職責履行中，除對重點監督對象存在直接監督的可能外，“監督的再監督”是確保監督效能的惟一選擇。“監督的再監督”的內涵是指：(1)監察權屬于驅動性權力。監察委員會根據憲法、監察法授權，對一切公權機關行使監督權，基于對公權行使監督的需要，必須摸清被監督的公權機關權力的性質、邊界與程序內容。(2)監察權屬于檢查性權力。就公權機關及公職者行權合規性(含合法性、合理性)進行規范檢查。(3)監察機關的監督職責表現為，一是要求公權機關細化公權合規運行規范，細化具體義務。二是檢查所有公權機關(部門)履行法定公權中的義務履行情況。三是制定公權合規規范評價的基本標準。四是根據監督公權合規運行中發現的問題，提起監察調查，以及提請立法機關對立法中存在的腐敗風險進行有效及時的立法修正。

三、監督職責作為國家監察權第一職能的實現路徑

(一)建構強化監察監督職責的理論體系

1.“監督的再監督”的理論基礎：“公權合規計劃”的引入。腐敗治理體系的邏輯起點是維護國家治理的有效性。[注]參見王希鵬：《腐敗治理體系和治理能力現代化研究》，載《求實》2014第8期。注重監督職責的實質化是國家治理現代化的內在要求。“再監督”需要新的理論基礎構建。筆者主張，有必要在引入合規計劃制度機制的基礎上，根據中國腐敗治理需要做出全新的制度設計。

合規計劃(Compliance Program)源于20世紀30年代的美國，作為一項選擇性的風險監督與管制機制，經60余年發展，成為當代西方世界最具規制效力的腐敗治理機制。合規計劃的西方發展經歷了三個階段：(1)作為風險監督機制的合規計劃。20世紀30年代美國在金融大蕭條后，在金融行業、公共健康保護和食品安全企業，普遍強化了對風險與安全監督的重視，促使合規運行由理念向具體機制的轉化，重點行業開始推行合規計劃的制度構建。(2)作為腐敗規制機制的合規計劃。合規計劃基本功能由風險監督向腐敗規制的轉型，發生于1977年美國《反海外腐敗法》頒布前后，合規計劃的重點開始向制約腐敗的方向轉移，并開始逐步介入企業治理。《反海外腐敗法》(Foreign Corrupt Practices Act，簡稱，FCPA)除是一部“反賄賂”合規領域的重要指導性法律外，還對確立企業合規管理責任具有“開山”和“奠基”作用，這項立法對于確立企業合規管理責任具有劃時代的意義。(3)作為國家刑事規制機制的合規計劃。1991年美國《聯邦組織量刑指南》(The Federal Sentencing Guidelines)以規制企業犯罪為重點，使合規計劃承載了將企業犯罪刑法外部治理轉移至企業內部監管的功能，承擔著將刑法的威懾力由企業外部貫徹落實到企業內部的任務。[注]參見李本燦：《企業犯罪預防中合規計劃制度的借鑒》，載《中國法學》2015年第5期。《聯邦組織量刑指南》第八章是使合規計劃作為企業腐敗預防刑事法有效機制的標志性法律文件，其A部分規定了有效合規計劃的七項標準：一是組織必須已經建立能合理減少犯罪行為發生可能的、供其雇員或其他代理人遵循的服從規范和程序。二是組織必須已經授予其高層人員中的一人或數人，全權負責監督對上述規范和程序的服從情況。三是組織必須已經盡到合理注意，不把重大決策權授予該組織通過合理努力而明知或應當知道具有從事非法活動傾向的個人。四是組織必須已經采取有效措施，將其規范和程序告知所有雇員或其他代理人。五是組織必須采取合理措施使其規范得到遵守。六是組織必須已經采用恰當的懲戒機制貫徹執行其規范，這些懲戒機制包括如合理的、對未發現犯罪行為的個人的負責制。七是在發現犯罪行為之后，組織必須已經采取所有合理措施對該犯罪行為作出應對，并防止類似犯罪的再次發生。[注]參見美國量刑委員會編：《美國量刑指南——美國法官的刑事審判手冊》，逄錦溫等譯，法律出版社2006年版，第421頁。合規計劃的施行，有效預防并制止了企業內部違法犯罪行為的發生，也緩解了刑法外部治理的壓力和負擔，維護和保障了企業的健康持續發展。[注]參見[美]菲利普·韋勒：《有效的合規計劃與企業刑事訴訟》，萬方譯，載《財經法學》2018年第3期。作為將國家治理內化為企業腐敗治理的刑事法機制，美國合規計劃成為西方世界的范本，英國、法國、德國等市場經濟高度發達國家進行了仿效。[注]如英國的《2010反賄賂法案》第7條以組織責任原則為基礎，明確規定在商業組織未制定并實施預防賄賂犯罪的內部合規程序，履行犯罪預防義務，從而導致賄賂行為發生的情況下，就可以追究其刑事責任。法國2016年通過的《關于提高透明度、反腐敗以及促進經濟生活現代化的2016-1691號法案》(又稱為《薩賓II法案》)第17條規定，建立合規制度是相關企業及其高管人員應當履行的一項積極義務。如果企業沒有主動建立合規管理制度，企業可能將面臨巨額罰金，企業高管可能面臨監禁。2018年7月1日，我國正式頒布了《合規管理體系指南》，成為合規計劃制度的引入與推進國。

以上分析可知：(1)合規計劃產生于國家有效規制企業實施經濟活動的需要，其規制重點始終是作為市場經濟主體的企業。(2)合規計劃在法律屬性上屬于刑事法規制與預防措施，意在倡導建立國家規制與企業自制結合的共治模式。[注]參見[德]托馬斯·羅什：《合規與刑法：問題、內涵與展望——對所謂的“刑事合規”理論的介紹》，李本燦譯，載趙秉志主編：《刑法論叢》(2016年第4期)法律出版社2016年版，第367頁。(3)作為合規計劃之“規”的內容廣泛。根據我國《合規管理體系指南》，“合規意味著組織遵守了適用的法律法規及監管規定，也遵守了相關標準、合同、有效治理原則或道德準則。”因而，其范圍非常廣泛，重在根據不同合規計劃的要求加以確定。(4)合規計劃對腐敗的治理涉及兩個維度。在刑法外部治理維度，合規計劃緩解了國家刑法治理的壓力和負擔，成為將刑法外部治理貫徹至企業內部監管的機制；在企業內部治理維度，合規計劃旨在預防、發現與制止違法犯罪行為，成為企業犯罪預防的內部控制機制。

筆者認為，我國正處于腐敗治理的攻堅期、戰略轉型期，推進“不能腐”治理體系的建構至關重要，基于《監察法》規定的監察對象范圍的廣泛性，監察委員會監督職能必須實現由問題監督向合規監督的轉變。為確保監察機關有效行使監督職責，有必要引入合規計劃的合理內核，使之中國化。合規計劃的中國化，是指同步構建以美國范本為中心的企業刑事合規制度系統與獨具中國特色的公權合規制度系統，二者具有同等重要的地位，但基于本專題研究所限，在此僅就公權合規計劃做出研究。

中國特色“公權合規計劃”的核心在于：(1)借鑒美國合規計劃經驗，構建外在監督與內在自我監督的自制、共治系統。“從制度設計的層面來看，合規計劃實際上是一種規制了的自制，即在法律的要求和指導下，建立一套旨在防范不法行為的制度。”[注]李本燦：《企業犯罪預防中國家規制向國家與企業共治轉型之提倡》，載《政治與法律》2016年第2期。(2)公權合規計劃的建構目的是，以監察委員會為中心，對一切公權的規范行使建立明確的權力清單，在促使公權組織自行積極擬定“合規計劃”、經由監察機關確認后，由公權組織自行嚴格履行，對公權行使者實施全面、有效的內在監督，監察機關定期以多元機制評估合規計劃的實施成效，通過成效評估實現對公權的監督，促使公權治理由外驅式向內驅式治理的轉型。(3)中國公權合規計劃與“美國版本”的區別在于：“中國模式”由公權運行系統清單組成規制系統，不以減輕刑罰為目的和作為制裁減免的依據。建構全面的權力清單系統，是當下中國公權規范運動的重要內容。[注]“以負面清單的方式確定行政權力邊界的做法正在常態化，在此基礎上，國務院進一步要求各級政府要公開三份清單:一份是權力清單，明確政府該做什么，做到‘法無授權不可為’；一份是負面清單，明確企業不該干什么，做到‘法無禁止皆可為’；一份是責任清單，明確政府怎么管市場，做到‘法定責任必須為’。這樣做的好處是讓經濟主體能量迸發，大大提高行政效率，減少亂作為。”沈國明：《論規制公權力與強化法治監督體系建設》，載《東方法學》2018年第1期。據此，筆者將我國公權合規計劃定義為：公權組織或者其他依法行使法定公共職權的組織，在法定框架內，結合組織性質、公權性質與組織規模等因素，設立有效運行法定職權的規范系統，以達到有效運行公權、確保公權合規行使的機制系統。

2.“再監督”體制與機制構建的理論基礎。該理論基礎可以從以下三個方面理解：

(1)監督職責的體制要求。“如果說，反腐敗斗爭的關鍵在于監督，那么，監督問題的關鍵則在于建立健全社會主義民主監督的體制。”[注]高新民：《反腐敗斗爭——監督是關鍵》，載《哈爾濱市委黨校學報》1999年第3期。監察委員會是國家監督體制的最新安排，監督職責的體制需求涉及內部體制和外部體制：內部體制，即監察委員會內部承擔監督職責的機構設置與人員配備。一是監察委員會內部機構的現有設置與人員配備，顯現出對監督職責的重視仍存在嚴重不足，[注]參見杜倩博：《監察委員會內部機構設置與運行機制——流程導向的組織變革》，載《中共中央黨校學報》2018年第4期。須及時完善。承擔監督職能的人數應不少于總人數的三分之一，才真正把握了監察改革的關鍵。二是《監察法》賦予監察委員會對所有公權者的監督職權，《憲法》《監察法》創立了監察委員會四級體制，規定了派駐與派出模式，然而，無論監察機關人員做何等配備，也不可能具備完全直接監督的可能，派駐與派出監察專員應當成為監督職能的主要行使主體，將其主責確定為監督職責。外部體制，即監察委員會與其他公權機關和公職人員監督關系體制。獨立監察權在客觀上產生了監督者與被監督者的關系疏離，必須建構“雙層性”監督體制模式：第一層監督關系為“監察機關-公權機關”；第二層監督關系為“監察機關-公職人員”。國家監察監督職責的作用線路圖為：“國家監督機關——公權機關(部門)——行權個人”。國家監察權行使中，一切公權機關(部門)應成為接受外在監督，協同派駐機構履行本機關(部門)減少腐敗發生機會的第一義務主體，監察機關應成為以查糾公權組織怠于行使腐敗監管職責的監督者。

(2)監督職責的行使機制。一是監督職責的基本理念。提高權力運行與公權行使者的透明度，是監督職責發揮作用的根本，應將之作為監督職責定位的新基點。二是監督職責的實現制度。針對公權力所在組織，應當全面建構“三份清單制度”，三份清單即公權清單、公權程序清單和公權負面清單，由監察委員會根據相關法律進行評估確認，作為監督評估的基準。針對公權者，應當全面建立財產公開、重大事項報告與公職者特別信用制度，提高對公權機關與公權者失信行為的懲戒力度。針對監察機關及其工作人員，應當建立巡視、職責履行評價制度，實現自我評價規范化。

(3)監督職責的保障機制。一是全面完善監督職責行使的規范根據。對現行法律進行以腐敗風險為中心的評估，對于各類法律關系中，需由公權根據授權進行調整的內容，進行系統評價，明確權力行使的規范與要求，以之作為監察委員會行使監督職權的準據。二是依法賦予監察機關在行使監督職權中對所發現的特定立法存在腐敗風險的評估責任，提請立法機關做出評估的權力。三是明確違反監察監督職責的法律責任。建構明確的公職機關及其工作人員違反監督職責的責任體系，設定行政責任與刑事責任。

監督的有效性取決于問題的發現能力，“各項監督提升的空間是很大的，……對此，應當進一步加強監督體系建設，讓其符合‘嚴密’的要求。所謂嚴密，就是讓制度性的監督發揮作用，嚴密的監督不是花拳繡腿，必須是監督到位的，是可以防止和糾正權力亂作為、不作為、慢作為的，是可以減少工作疏漏的，這也是一種提供公共秩序、維護公私財產安全、保障人權的制度安排。”[注]沈國明：《論規制公權力與強化法治監督體系建設》，載《東方法學》2018年第1期。

(二)建構強化監察監督職責的規范體系

1.監督職責規范體系的立法模式。《監察法》作為中國特色第三部反腐敗特別法，[注]新中國建國以來，中國共產黨領導中國人民在社會發展的各個階段均高度重視腐敗的治理，先后于建國初、改革開放進入關鍵時期頒布過反腐特別法，其中，1952年施行的《中華人民共和國懲治貪污條例》是新中國首部反腐敗特別法，奠定了反腐刑法的法治基礎。1988年施行的《中華人民共和國懲治貪污賄賂補充規定》是新中國第二部反腐敗特別法，再造了反腐刑法的專門體系。2018年《中華人民共和國監察法》則是新中國第三部反腐敗特別法。值得注意的是，前兩部特別法均以實體法形式對腐敗犯罪做出系統規定，而第三部特別法則是著重針對反腐組織法、特別程序法做出的規定。未能就監督職責的現實運行做出系統的制度設計，迫切需要監督職能的法定化。規范體系建設可供選擇的模式有立法修正與單行立法模式，第二種模式更具有合理性。筆者主張，(1)維護《監察法》國家獨立監察權基本法的地位。(2)提請國家立法機關盡快制定《中華人民共和國監察委員會監督法》(以下簡稱《監察委員會監督法》)，就監察監督的體制、機制做出系統的制度安排。

2.監督職責規范體系的加緊推進。建議由監察委員會在充分調研、匯聚理論界與實務界共識以及地方經驗的基礎上，就監督職責有效行使所需的涉及體制與機制的規范建設問題，提請最高立法機關啟動立法程序：

(1)黨內法規的國家法化。中國特色權力監督堅持黨紀嚴于國法的理念，在黨內法規中規定了嚴格的行權規范，應在全面評估的基礎上，將重點黨內規范轉化為國家立法。其中最關鍵的是財產公開法。中共中央辦公廳、國務院辦公廳1995年4月30日印發的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》具有監督效能，然而，其適用范圍過于局限、行使機制存在制度欠缺。作為最為有效的監督通道，有必要盡快將之國家法化，制定《中華人民共和國公職人員財產申報法》。

(2)推進利益沖突防止法出臺。所謂利益沖突(Conflict of Interest)，是指政府官員公職上所代表的公共利益與其自身的私人利益之間所存在的沖突。這里的利益，不僅是經濟利益，還包括專業利益、個人聲譽等等。利益沖突是腐敗之“母”，決定腐敗動因的產生、激發腐敗的潛能。將因利益沖突而導致的公權腐敗與交易型腐敗進行同等治理的理念，肇始于19世紀60年代的美國，作為對交易型腐敗犯罪的清剿之策，是美國腐敗犯罪立法進化的重要標志，經過多起典型性重大利益沖突案件的推進，美國已經形成了體系化的懲治利益沖突犯罪的規范體系。[注]參見周琪、袁征：《美國的政治腐敗與反腐敗——對美國反腐敗機制的研究》，中國社會科學出版社2009年版，第62頁。《美國法典》第18編第11章第202-209條詳細規定了利益沖突型腐敗犯罪的6種罪名，涉及職中、職前與職后行為。[注]參見擬發表于《國家檢察官學院學報》2019年第1期的尤廣宇、魏昌東文章《從交易禁止到利益沖突：美國賄賂犯罪立法體系的建設路徑》。在中國，利益沖突已成為誘發腐敗的重要因素，防止利益沖突已在黨內法規中受到重視，2010年2月23日頒行的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》已將腐敗治理的定位由交易調整至利益沖突之上，然而，這些規定的內容仍存在規范力不足、適用面過窄、規制內容有待整合的問題，亟需對之做出提升規制力與適用面的更新，而黨內規范的國家法化是關鍵所在。

(3)刑法對公權合規計劃的應對。中國腐敗治理模式轉型時期，“不能腐”的制度推進成為了時代的主題，但是，必要的刑法應對仍具有現實性，特別是針對漠視合規計劃的推進、“民俗化”腐敗的問題，有必要對特別監督義務者施予必要的刑法義務。筆者主張，通過立法修正，增設兩個罪名：一是“怠于報告腐敗犯罪活動罪”。該罪的設立，已經具有一定的國際趨勢，[注]參見錢小平：《“積極治理主義”與匈牙利賄賂犯罪刑法立法轉型——兼論中國賄賂犯罪刑法立法改革之方向抉擇》，載《首都師范大學學報(社會科學版)》2014年第6期。立罪的目的在于，前置腐敗治理的端口。將“具有監管職責的國家工作人員，在職責履行過程中，明知屬于自己監管的人有腐敗犯罪的行為，仍不舉報的”行為予以犯罪化。二是“企業預防行賄失職罪”。經濟主體的尋租行為是激發公職者設租的內在動因，立基于此，英國2010年《賄賂法》首創“商業組織預防行賄失職罪”，創新了反腐刑法的責任類型。[注]參見錢小平：《英國賄賂法立法創新及其評價》，載趙秉志主編：《刑法論叢》(第33卷)，法律出版社2012年版，第395頁。我國有必要借鑒該罪的立法要旨，將“商業組織基于預防行賄的內部控制不足而導致企業管理人員、雇員等成員為企業利益向他人行賄”的行為予以犯罪化，以強化刑法在推進腐敗治理中的預防功能。

3.監督職責有效履行機制的加緊推進。

(1)確立監察委員會中國特色“公共道德促進委員會”的法律地位。通過《監察委員會監督法》明確規定：一是監察委員會作為國家“公共道德促進委員會”的法律地位，明確監督職能在作為國家公共道德促進中的基礎作用。二是明確監察機關對一切公權機關(部門)提供并且維護強制性公權道德行為標準的基本職責。根據公權調整特定社會關系立法發展的狀況，就特殊公權、特定職責強制推行道德行為標準。三是明確監察機關在促進公職者透明中的法定職責。借鑒美國政府道德辦公室的經驗，[注]在美國政府道德辦公室的職責中，“替公眾監督財務信息披露制度和申報人”是一項重要的職責。其基本理念在于，財務信息披露制度旨在幫助政府機構防止發生利益沖突，促進政府決策的廉潔性。通過制定規則，OGE為行政管理部門建立了財務信息披露制度。OGE負責一年一度的30多萬聯邦政府官員個人財產審核，這些報告通過與否，通常決定著官員的去留。參見沈蓓緋：《美國聯邦政府的道德治腐機制》，載《理論視野》2016年第3期。由監察委員會全面承擔對同級公權機關(部門)工作人員實行財產申報檢核的職責。四是明確監察委員會監督、指導公權機關(部門)制定利益沖突規范的職責。

(2)促進以“公權合規計劃”為中心的機制構建。通過《監察委員會監督法》將以下機制法定化：一是所有公權機關(部門)向轄區監察委員會提交《公權合規計劃》基礎文本的義務。作為合規計劃推進之初的首項工作，各公權機關應當根據法律授權，就本機關(部門)行使公權職權的內容、形式、范圍、權限、程序提供明確的清單，與此同時，就本機關(部門)公職人員履行公權中的義務內容制定明確的清單，經監察委員會監督部門審驗、評估后，作為未來考核與調整的基礎。二是所有公權機關(部門)向轄區監察委員會提交《公權合規計劃》年度報告制度。由各公權機關內部合規檢查委員會對其履行合規計劃情況提交報告，并由負責人簽署意見，簽署意見者對該年度報告的真實性負責。在報告提交五年內，對報告中所涉事項的真實性負責，一旦發現存在報告失真的情況，必須由其承擔嚴格的法律責任，并納入該公職者個人履職信用系統之中。三是建立監察委員會《公權合規計劃》年度報告發布公開制度。對本轄區各類監督對象的監督情況發布年度報告，通過不斷細化公權合規計劃的監督內容、優化觀察通道，促使監督工作不斷深化。四是建立《公權合規計劃》年度發展報告制度，就國家立法發展、公權制度調整，以及上一年度合規計劃運行情況，由監察委員會責成一切公權機構對合規計劃進行再更新，力求實效。

結語

監察委員會改革后，中國特色腐敗治理的主要矛盾已經發生了重大變化，強化監察委員會的監督職責，是監察委員會改革的首要目標。監督職責的履行需要及時就其職責行使的體制、機制做出系統性的規范完善與構建，以監察委員會監督作為第一職責的法定職責為中心，優化監督體制與機制設計，強化公權合規計劃與企業合規計劃為中心的監督體系建設，通過一系列制度的完善，有力地推進腐敗治理目標的實現。