朝陽市國有林場改革的現(xiàn)狀及對(duì)策

張文臣，李樹民，鄭璐

(遼寧省干旱地區(qū)造林研究所，遼寧 朝陽 122000)

為保持林業(yè)高效可持續(xù)發(fā)展，必須加快推進(jìn)國有林場改革，促進(jìn)國有林場科學(xué)發(fā)展，充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設(shè)中的重要作用。截至2017年下半年，朝陽市基本完成了國有林場主體改革任務(wù)。2018年9—10月，對(duì)朝陽市(主要是朝陽縣境內(nèi))部分國有林場、市縣林業(yè)局進(jìn)行了調(diào)研，旨在對(duì)當(dāng)前本地區(qū)國有林場改革中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)存在的問題進(jìn)行剖析，對(duì)未來進(jìn)一步深化國有林場改革提出意見和建議。

1 國有林場改革成效

朝陽市共有25個(gè)國有林場，總面積18.07萬hm2，占全市林業(yè)用地面積的16%；有林地面積16.08萬hm2，占全市有林地面積30%；國家公益林12.63萬hm2，活立木蓄積407萬m3，占全市總蓄積21.4%。職工總數(shù)1579人。

通過改革，國有林場面貌發(fā)生了巨大變化。一是國有林場的功能定位得以彰顯，資金得到保證，能夠全力以赴加強(qiáng)公益林的管護(hù)了。各林場生態(tài)保護(hù)工作有了提升，提高了造林成活率和保存率。嚴(yán)格實(shí)施封山禁牧，牲畜危害沒有了。朝陽縣黑牛林場改革后，進(jìn)一步加強(qiáng)了苗圃建設(shè)，6.7 hm2苗圃投入正常運(yùn)營，苗圃經(jīng)營有了明顯地改善，利潤穩(wěn)步提升。朝陽縣林場明顯加快推進(jìn)該場的造林進(jìn)度，增加林地面積。新造林面積由原來的每年完成66.7 hm2左右，達(dá)到目前的166.7 hm2，成活率由原來的50%左右提高到現(xiàn)在的95%以上。護(hù)林防火有很大改善，定片、定塊、責(zé)任到人。

二是在改革的推動(dòng)下，內(nèi)部管理逐步走向規(guī)范化。進(jìn)一步嚴(yán)格管理機(jī)制，場領(lǐng)導(dǎo)與各職能部門各負(fù)其責(zé)，管理制度健全，責(zé)任明確、各司其職。嚴(yán)格考勤制度，出勤率大大提高，科學(xué)認(rèn)定每位職工的工作效益、質(zhì)量，營林護(hù)林職責(zé)清晰明確。職工工作主動(dòng)性、自覺性明顯加強(qiáng)，精神面貌上了新臺(tái)階。在改革的過程中，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣⑿姓块T的積極性和首創(chuàng)精神。例如績效工資就是朝陽縣的創(chuàng)舉。朝陽縣黑牛林場在工資方面，為了提高工作效率，采取“兩筆開”(即“崗位工資”和“績效工資”)的方法。

2 國有林場的管理體制及運(yùn)行機(jī)制方面存在的問題

2.1 改革的成本尚未完全落實(shí)

就改革成本方面的問題來看，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)等方面還沒有理順。由于這些改革的具體問題沒有完全落實(shí)到位，有些問題解決的步伐緩慢。朝陽縣林場、朝陽縣黑牛林場等單位由于保險(xiǎn)還沒有落實(shí)，仍然存在不穩(wěn)定因素，比如離退人員吃藥、住院很長時(shí)間不能報(bào)，改革后續(xù)問題沒解決，還存在后顧之憂。

2.2 國有林場的人才隊(duì)伍建設(shè)問題有待加強(qiáng)

目前在職稱方面，干部編制可以晉升職稱，一般職工則不能晉。在國有林場的具體工作中，技術(shù)力量不僅僅體現(xiàn)在職稱方面，有許多好的發(fā)明和技術(shù)創(chuàng)新出自于普通人之手。這就要求注重培養(yǎng)土專家，通過選派優(yōu)秀職工進(jìn)修，大中專畢業(yè)后到基層相關(guān)政策的建立等措施，解決一線技術(shù)力量較薄弱以及不平衡狀況的問題。但目前這方面的工作還比較薄弱。

2.3 財(cái)政政策落實(shí)尚不夠全面和充分

有些縣級(jí)林場改革方案表述為納入財(cái)政統(tǒng)籌，但僅是一種承諾，實(shí)際上還主要靠國家天然林保護(hù)工程、中央財(cái)政森林生態(tài)補(bǔ)助或林業(yè)工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支撐運(yùn)行。目前，拖欠職工工資問題是全市國有林場改革中的突出問題。因各縣政府財(cái)力薄弱，將林場職工全部納入財(cái)政預(yù)算已經(jīng)壓力很大。對(duì)于拖欠職工工資和林場債務(wù)問題，實(shí)在無力解決。

2.4 國有林場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有待政策支持

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有了一定進(jìn)展，但還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。朝陽縣黑牛林場工區(qū)的管護(hù)設(shè)施(房屋等)基本沒有。變壓器還是舊的。朝陽縣林場改革后，某些工區(qū)依然存在險(xiǎn)房、危房；一些林區(qū)路況也不理想，亟待修繕；國有林場管護(hù)站點(diǎn)維修或新建站點(diǎn)，這些還需要資金支持。

2.5 管護(hù)資金不夠

朝陽市的國有林場都屬于公益性的國有林場，主要工作就是森林資源的培育與管理。有些國有林場雖然經(jīng)營面積不大，如朝陽縣黑牛林場，只有0.18萬hm2，但地塊比較分散，正常工作外，只有3人管理。從政策的角度，公益林管護(hù)、造林、撫育，中央財(cái)政那一部分補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，地方應(yīng)有一部分配套資金。朝陽縣黑牛林場林地管護(hù)派3名職工去做，沒有資金雇傭護(hù)林員。從實(shí)際情況看，公益林護(hù)林員工資(公益林補(bǔ)貼)56.25元·hm-2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。朝陽縣把所有臨時(shí)工護(hù)林員一刀切掉了，不能購買服務(wù)，管護(hù)就不到位。

2.6 造林費(fèi)不足

造林成本高，現(xiàn)有的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。荒山造林，整地、栽植費(fèi)、防兔費(fèi)、營養(yǎng)杯等，1棵樹造林的成本大約10元。退化林地補(bǔ)植費(fèi)3 000元·hm-2·a-1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。1 425元·hm-2的撫育費(fèi)，有時(shí)也用于造林上。

2.7 各項(xiàng)發(fā)展資金投入不足

一是財(cái)政支持力度不夠，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)由于資金少，自然條件差所以存在很大困難。二是目前存在不平衡的問題。如護(hù)林費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是150元·hm-2，而林場是56.25元·hm-2。三是各林場普遍反映防火設(shè)施不足。朝陽縣林場總經(jīng)營面積3.73萬hm2，僅有防火設(shè)施1臺(tái)。由于資金投入不足，從而導(dǎo)致對(duì)生態(tài)公益林重管護(hù)而輕撫育。朝陽縣林場0.3萬hm2刺槐用材林由于近幾年沒采取任何撫育措施，普遍生長不良。

2.8 深度產(chǎn)業(yè)開發(fā)不夠

國有林場改革后，剛剛從貧困狀態(tài)下走出來，開發(fā)利用資源，振興林場產(chǎn)業(yè)還存在很大困難。朝陽縣黑牛林場，集中精力把該場0.18萬hm2管護(hù)好，空閑地一律造林。至于林下產(chǎn)業(yè)、多種經(jīng)營等，不屬于當(dāng)前的主要工作，同時(shí)也沒有精力和財(cái)力。朝陽縣林場雖然經(jīng)營面積較大(總計(jì)1.86萬hm2左右)，林下經(jīng)濟(jì)尚沒有，以森林管護(hù)為核心任務(wù)。

3 進(jìn)一步深化改革的建議

2018年是推進(jìn)國有林場改革的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要按照中央提出的“建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制”的要求，在實(shí)施改革解決林場現(xiàn)實(shí)生存問題的同時(shí)，創(chuàng)新管理，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力和活力，為國有林場的進(jìn)一步發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.1 制定現(xiàn)代化林場的建設(shè)規(guī)劃，創(chuàng)新管理機(jī)制，完善森林資源監(jiān)管體制

深化林場改革，發(fā)展現(xiàn)代化林場符合國家全面提升新時(shí)代林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平的總體思路。要不失時(shí)機(jī)地把地方黨委、政府對(duì)林場主體改革任務(wù)完成的重視和支持延伸到繼續(xù)扶持林場生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品能力提升的長遠(yuǎn)發(fā)展上來，引導(dǎo)林場自身著力于森林經(jīng)營質(zhì)量水平提高的內(nèi)功強(qiáng)化上來，為此，一定要編制現(xiàn)代化國有林場規(guī)劃，制定統(tǒng)一的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程。

國有林場公益林日常管護(hù)要引入市場機(jī)制，通過合同、委托等方式面向社會(huì)購買服務(wù)。建立與崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系和鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造相結(jié)合的分配激勵(lì)機(jī)制。在保持林場生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，按照科學(xué)規(guī)劃原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本、林場職工成立專業(yè)合作社開展造林撫育、林地經(jīng)濟(jì)、森林旅游等，有效盤活森林資源。

完善森林資源監(jiān)管體制，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全國有林場森林資源保護(hù)管理制度。由市級(jí)林業(yè)行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管，把對(duì)國有林場森林資源保護(hù)管理情況的考核結(jié)果，作為綜合評(píng)價(jià)縣(市)政府和有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)政績的重要依據(jù)。實(shí)施國有林場森林資源經(jīng)營管理制度，市、縣(市)兩級(jí)政府對(duì)森林經(jīng)營方案編制和實(shí)施情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。

3.2 盡快解決國有林場改革的成本問題

加強(qiáng)對(duì)國有林場的財(cái)政支持是改革的主要舉措之一。將國有貧困林場扶貧工作納入各級(jí)政府扶貧工作計(jì)劃，加大扶持力度。就目前朝陽市改革成本方面的問題來看，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面還沒有理順。這些問題盡管不影響正常的工作，但由此產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，影響到整個(gè)林場改革過程中的“收支兩條線模式”、“承包模式”等具體改革措施的確定和落實(shí)，因此應(yīng)加快解決。養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)要抓緊轉(zhuǎn)到社保里面去。

3.3 進(jìn)一步改進(jìn)職稱評(píng)定制度

職稱與編制有些問題要抓緊解決，基層林場職工的職稱等問題，應(yīng)根據(jù)具體情況靈活制定有關(guān)政策。加強(qiáng)國有林場人才隊(duì)伍建設(shè)。放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘條件，為了鼓勵(lì)工勤編的年輕職工努力學(xué)習(xí)和工作，應(yīng)為他們提供晉升職稱的機(jī)會(huì)。適當(dāng)提高國有林場林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，改善人員結(jié)構(gòu)。技術(shù)力量不僅僅體現(xiàn)在職稱方面，有許多好的發(fā)明和技術(shù)創(chuàng)新出自于普通人之手，所以要注重培養(yǎng)土專家，應(yīng)建立人員定期技術(shù)培訓(xùn)制度；要通過選派優(yōu)秀職工進(jìn)修以及大中專畢業(yè)到基層相關(guān)政策的建立等措施，解決一線技術(shù)力量較薄弱以及不平衡狀況的問題。推進(jìn)繼續(xù)教育，加大林場職工培訓(xùn)力度，提高國有林場人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

3.4 抓緊落實(shí)有關(guān)財(cái)政政策

林場定性為事業(yè)單位后，由于本級(jí)財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，這次改革需要解決一筆成本費(fèi)，難以長期負(fù)擔(dān)林場的經(jīng)常性預(yù)算開支費(fèi)用。目前拖欠職工工資問題是全市國有林場改革中的突出問題，是全體干部職工最關(guān)心、最關(guān)注的問題，因各縣政府財(cái)力薄弱，將林場職工全部納入財(cái)政預(yù)算已經(jīng)壓力很大。對(duì)于拖欠職工工資和林場債務(wù)問題，實(shí)在無力解決。懇請省改革國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組給予資金支持。

3.5 進(jìn)一步抓緊解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)問題

爭取改善林場基礎(chǔ)設(shè)施落后的面貌，以提升林場生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力需求作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)來確保，如優(yōu)化林場開展森林保護(hù)、森林經(jīng)營的條件，制定管護(hù)業(yè)務(wù)用房、林區(qū)道路、通電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的分項(xiàng)規(guī)劃，參照開展林場危舊房改造的做法，協(xié)調(diào)政策、集中資金、集中時(shí)間，安排專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，以期盡快取得成效。各級(jí)政府將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)政府建設(shè)計(jì)劃，按照支出責(zé)任和財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系，在現(xiàn)有專項(xiàng)資金渠道內(nèi)，加大對(duì)林場供電、飲水安全、森林防火、管護(hù)站點(diǎn)用房、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將國有林場道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃。落實(shí)國有林場職工住房公積金和住房補(bǔ)貼政策。

3.6 加大投入，扭轉(zhuǎn)“重管護(hù)，輕撫育”的現(xiàn)實(shí)問題

從政策的角度，增加公益林的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，由目前的56.25元·hm-2提高的150元·hm-2左右，保持與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)的一致，同時(shí)抓緊落實(shí)地方配套資金。在提高公益林管護(hù)補(bǔ)貼資金的基礎(chǔ)上，各林場視具體情況，購買必要的管護(hù)服務(wù)。

國有林場改革的最終目標(biāo)是提高森林資源的經(jīng)營效益，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境保障。為此，在公益林撫育方面，要破除“一統(tǒng)就死，一放就亂”的心理障礙，扭轉(zhuǎn)重點(diǎn)公益林不采取任何措施的局面，以中央財(cái)政公益林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)為指導(dǎo)，逐年從財(cái)政上撥付一定的撫育經(jīng)費(fèi)，開展公益林，尤其是山地針葉樹公益林的撫育，從根本上改變公益林長期以來普遍存在的樹種單一、密度過大、生長緩慢、效益低下的問題。

3.7 以市場為導(dǎo)向，探索產(chǎn)業(yè)開發(fā)的途徑

國有林場要在保證不斷擴(kuò)大森林資源面積，管理好森林生態(tài)系統(tǒng)的基本工作目標(biāo)不變的前提下，建立與科研合作機(jī)制，深入研究楊樹、刺槐等用材林的經(jīng)營技術(shù)，提高林木生長量和經(jīng)濟(jì)效益；圍繞市場需求和本林場的資源特點(diǎn)，本著因地制宜、量力而行的原則，探索林下經(jīng)濟(jì)、多種經(jīng)營項(xiàng)目的開發(fā)途徑，以圖在國家財(cái)政投入日趨穩(wěn)定、各項(xiàng)基礎(chǔ)條件成熟的情況下，積極振興林場產(chǎn)業(yè)，提高國有林場的綜合效益。要以事企分開、收支兩條線政策為基礎(chǔ)，制定相關(guān)政策，盤活林場的資源資產(chǎn)，釋放發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的活力。在提高各項(xiàng)經(jīng)營效益的同時(shí)，保證各國有林場在產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面取得合理收益，不斷改善林場的工作環(huán)境條件和職工生活條件。