重構(gòu)空間規(guī)劃體系下毗鄰地區(qū)規(guī)劃策略探索

蔡歷維 陳建塔 莫靜朝 史顯通

摘 要：新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。文章圍繞跨市域協(xié)調(diào)發(fā)展，基于現(xiàn)有的同城化理論研究與實(shí)踐，對廣東省中山市坦洲鎮(zhèn)做具體實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)坦洲鎮(zhèn)存在職住失衡、空間結(jié)構(gòu)分散等問題，同時(shí)發(fā)現(xiàn)作為中山市與珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的毗鄰地區(qū)，坦洲鎮(zhèn)的發(fā)展更加依賴珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)。現(xiàn)階段城市毗鄰地區(qū)由于受到行政劃分的割裂，空間發(fā)展受到較大約束。在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)的大背景下，重構(gòu)空間規(guī)劃體系需要破除原有行政界線的限制與傳統(tǒng)城市邊緣區(qū)發(fā)展認(rèn)識(shí)，以設(shè)施互通、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、收益共享的方法推動(dòng)城市毗鄰地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域各城市之間的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃體系;城市毗鄰地區(qū);區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系是有效推進(jìn)“五位一體”總體布局的抓手，是推動(dòng)由“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃高效化的重要途徑。重構(gòu)空間規(guī)劃體系與自然資源監(jiān)督體制的有機(jī)融合，有利于提高空間治理體系與區(qū)域發(fā)展認(rèn)識(shí)高度。黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，同時(shí)指出，在解決區(qū)域均衡發(fā)展上實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

城市毗鄰地區(qū)是指城市之間的行政邊界毗鄰區(qū)域，是在土地利用上，社會(huì)與人口特征等都處于變化的地帶。城市功能空間一體化的需求與行政管理體系分割的矛盾制約著毗鄰地區(qū)的發(fā)展。因此，探索重構(gòu)空間規(guī)劃體系下有效利用區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)毗鄰地區(qū)有效發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國內(nèi)研究基礎(chǔ)

城市毗鄰地區(qū)是相鄰城市行政邊界地帶，這些地區(qū)在跨市職住通勤輻射范圍內(nèi)，特別是在不同市域居住成本差異顯著的情況下，跨市就業(yè)和居住空間功能的融入促使這些區(qū)域快速發(fā)展，帶來人口的快速集聚。刑銘（2011）以沈撫同城化為例，探索大都市區(qū)同城化的動(dòng)力要素。他認(rèn)為同城化的城市在博弈過程中，逐漸形成強(qiáng)帶弱的輻射-反作用機(jī)制，調(diào)動(dòng)空間各要素的合理配置實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的聯(lián)系與發(fā)展。尹來盛（2016）以廣佛同城化為例，從效力與政策執(zhí)行效果兩方面分析了同城化的動(dòng)力機(jī)制，他認(rèn)為政策驅(qū)動(dòng)因素與宏觀尺度的區(qū)域規(guī)劃框架下的協(xié)同機(jī)制促進(jìn)同城化發(fā)展。楊海華（2010）以廣佛同城化為例研究其合作機(jī)制，認(rèn)為可以通過大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的聯(lián)系，強(qiáng)化兩地的合作，通過廣佛地鐵延遲線建設(shè)，推動(dòng)兩地聯(lián)系強(qiáng)化。劉波（2016）研究社會(huì)保障在同城化過程中的關(guān)系，以深汕合作區(qū)與廣佛同城化的探索為例，認(rèn)為積極推動(dòng)社會(huì)保障體系的健全，例如子女就學(xué)與醫(yī)療保險(xiǎn)等，可以激發(fā)地區(qū)活力與參與者積極性。

二、中山市坦洲鎮(zhèn)實(shí)證研究

（一）區(qū)位分析

區(qū)際層面，中山市位于珠江口西岸，在廣東省域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中從屬于珠江口西岸城市組團(tuán)。根據(jù)廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017—2030年）的城市功能定位，中山市預(yù)計(jì)到2020年人口規(guī)模達(dá)100萬-500萬，預(yù)備建設(shè)世界級(jí)現(xiàn)代化裝備制造基地，是未來連接珠江西岸與粵西地區(qū)的樞紐。在粵港澳大灣區(qū)新空間體系下，中山市將在連接珠江西岸與灣區(qū)核心區(qū)上發(fā)揮更大的作用。

區(qū)內(nèi)層面，中山市全市面積約為1770平方公里，下轄24個(gè)鎮(zhèn)與街道，以裝備制造產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)。中山市結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“一橫兩縱”的空間格局，橫向主城中心服務(wù)核到火炬中心服務(wù)核一線為市域中心，三鄉(xiāng)鎮(zhèn)—坦洲鎮(zhèn)接受珠海的發(fā)展輻射，形成城市的副中心。坦洲鎮(zhèn)由于靠近珠海，與珠海的空間聯(lián)系密切。

（二）空間結(jié)構(gòu)分析

功能空間集聚，坦洲鎮(zhèn)常住人口約為25萬人，其中93%的人口主要集中在坦洲鎮(zhèn)東部，依靠縱向的交通路線，向南側(cè)延伸。城鎮(zhèn)南部地區(qū)以商業(yè)區(qū)為主，發(fā)展態(tài)勢較好，北側(cè)產(chǎn)業(yè)片區(qū)帶動(dòng)就業(yè)有限。坦洲鎮(zhèn)發(fā)展中心南移傾向明顯。

土地利用現(xiàn)狀可知，坦洲鎮(zhèn)土地利用城鄉(xiāng)過渡性強(qiáng)。西南部大多為耕地，城鎮(zhèn)區(qū)域集中分布在東部。職住失衡明顯，產(chǎn)業(yè)用地較少而居住用地較多，坦洲鎮(zhèn)一定程度上成為珠海的“臥城”。職住失衡促使坦洲鎮(zhèn)需進(jìn)一步改善產(chǎn)業(yè)布局，減少職住失衡，促進(jìn)人口回流，才能促進(jìn)城鎮(zhèn)整體發(fā)展。

公共服務(wù)設(shè)施配套條件層次較低。從土地利用現(xiàn)狀圖可知，整體公共服務(wù)設(shè)施用地占比只有4.15%，而且在空間分布上較為集中，不能很好地服務(wù)居住者。同時(shí)，坦洲鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村景觀較豐富，坦洲鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)該協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)兩種空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)施與落實(shí)。

（三）未來的發(fā)展方向

坦洲鎮(zhèn)現(xiàn)階段公共服務(wù)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)布局比較薄弱，削弱了城鎮(zhèn)發(fā)展的競爭力。但與珠海空間聯(lián)系的加強(qiáng)，促進(jìn)了坦洲鎮(zhèn)發(fā)展。因此，要與珠海實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施互通與產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，促進(jìn)坦洲鎮(zhèn)的發(fā)展。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的邊緣地區(qū)的發(fā)展思路，立足于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角，構(gòu)建城市毗鄰地區(qū)發(fā)展思路。即推動(dòng)從邊緣到聯(lián)系中心的轉(zhuǎn)變，在重構(gòu)空間規(guī)劃體系下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，破除傳統(tǒng)行政管理的約束，形成產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、設(shè)施互聯(lián)、收益共享的發(fā)展思路。一方面推動(dòng)珠中毗鄰地區(qū)的發(fā)展，另一方面調(diào)動(dòng)參與者的積極性。

三、城市毗鄰地區(qū)空間規(guī)劃的思考

（一）守住底線的規(guī)劃原則

城市毗鄰地區(qū)的開發(fā)要以“三區(qū)四線”為重要依據(jù)，嚴(yán)控土地使用。城市毗鄰地區(qū)大多以城市景觀與鄉(xiāng)村景觀交替出現(xiàn)，因此對于“四線”必須要有長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃，避免過度開發(fā)，保證土地管制政策的實(shí)施效果。在限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)。在適宜建設(shè)區(qū)內(nèi)構(gòu)建科學(xué)的基于土地資源約束、土地使用成本、土地管制政策、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出效率的土地資源配置條件和效果評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)城融合為主要抓手的空間開發(fā)模式。

（二）優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)與自然資源監(jiān)督體制有機(jī)融合

優(yōu)化國土空間規(guī)劃，必須建立在自然資源管理體制基礎(chǔ)上。推動(dòng)國土空間規(guī)劃的深入，需要合理科學(xué)地進(jìn)行資源配置，促進(jìn)自然資源合理利用機(jī)制的構(gòu)建。城市毗鄰地區(qū)由于本身空間結(jié)構(gòu)存在城鄉(xiāng)兩面性，更需要實(shí)現(xiàn)國土開發(fā)與自然資源管控的有機(jī)融合，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性，達(dá)到永續(xù)發(fā)展。

（三）建立高效的機(jī)構(gòu)協(xié)作管理機(jī)制

空間規(guī)劃管理部門長期分屬多個(gè)機(jī)構(gòu)，易產(chǎn)生管理重疊，甚至管理沖突的現(xiàn)象。推進(jìn)城市毗鄰地區(qū)發(fā)展必須建立高效的機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制，保障空間規(guī)劃的有效實(shí)施，使空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃得到有效的平衡，保障空間規(guī)劃體系的制度得以實(shí)施并進(jìn)行監(jiān)督。

（四）土地發(fā)展權(quán)與各方合作發(fā)展權(quán)益

城市毗鄰地區(qū)位于兩個(gè)或兩個(gè)以上城市的交接地帶，受到行政管理的限制，土地行政地級(jí)市的邊緣地區(qū)受毗鄰市的輻射帶動(dòng)作用更為明顯。傳統(tǒng)的城市邊緣地區(qū)的空間思路，對城市毗鄰地區(qū)發(fā)展缺少主動(dòng)性，而輻射帶動(dòng)的毗鄰主體由于缺少收益，在空間規(guī)劃與發(fā)展中缺少積極性。城市毗鄰地區(qū)的發(fā)展需破除原有的行政劃分隔閡，以更為宏觀的區(qū)域規(guī)劃作為協(xié)作機(jī)制與依據(jù)，建立協(xié)同性空間規(guī)劃體系，允許多方參與，共同開發(fā)。以交通基礎(chǔ)設(shè)施互通和產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)為合作契機(jī)，共同推動(dòng)城市毗鄰地區(qū)發(fā)展。發(fā)展成果的土地財(cái)政存量歸土地所屬主體，增量按照一定比例進(jìn)行合理分配。

四、結(jié)語

在新時(shí)期重構(gòu)空間規(guī)劃體系的背景下，圍繞解決區(qū)域失衡發(fā)展的矛盾，亟待對城市毗鄰地區(qū)的空間規(guī)劃增加重視程度。原有的空間規(guī)劃思路以城市邊緣地區(qū)為出發(fā)點(diǎn)，割裂了其作為城市毗鄰地區(qū)空間聯(lián)系的結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為“邊緣地區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐w”是推動(dòng)城市毗鄰地區(qū)發(fā)展的核心認(rèn)識(shí)。只有將城市毗鄰地區(qū)作為共同體來思考，才能有效推動(dòng)以此為依據(jù)形成的設(shè)施互通、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、收益共享的發(fā)展思路得以落實(shí)。

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作者單位：

蔡歷維、陳建塔、莫靜朝，北京師范大學(xué)珠海分校。

史顯通，吉林建筑大學(xué)。