權力的屬性
——兼論中國法治政府建設

徐曉波

(1.安徽省委黨校 中國特色社會主義研究基地，安徽 合肥 230022；2.中共馬鞍山市委黨校 管理教研室，安徽 馬鞍山 24300)

1997年9月，黨的十五大明確提出依法治國的基本方略。1999年3月，《憲法修正案》正式以根本法形式確立了依法治國方略的地位；同年11月，《關于全面推進依法行政的決定》指出：“依法行政是依法治國的重要組成部分”。2004年3月，政府工作報告正式使用“法治政府”概念；同年4月，《全面推進依法行政實施綱要》提出要用十年左右時間基本建成法治政府。2010年11月，《國務院關于加強法治政府建設的意見》對我國法治政府建設提出了具體要求。2012年11月，黨的十八大提出到2020年基本建成法治政府。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次強調建設法治政府，并提出“法治中國”的新概念。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出建設“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，明確了法治政府的目標和標準。

法治政府可以理解成高效政府、透明政府、誠信政府、服務政府、責任政府。從權力的角度，則可以把法治政府理解成有限政府。有限政府，一是指政府的權力、職能、責任、規(guī)模是有限的[1]，二是指上述因素受到法律的約束[2]。由以上兩點，可以把有限政府等同于責任政府、服務型政府。

有限政府是理解法治政府的核心，它從權力的來源、運行、范圍等方面為政府與社會、政府與市場、政府與個人劃清了邊界。從根本上說，政府權力來自人民的授權，而在委托—代理關系中，政府權力來自代議或代議機關通過的法律的授權。因此，政府權力法定、責任法定、政府規(guī)模法定(編制法定)、政府行為法定(政府只能做法律規(guī)定的事情)等就是應有之義。

本文的研究旨趣不在于從政府與社會、政府與市場、政府與個人的關系探討法治政府建設的路徑，而在于從政府的層級關系中分析縱向權力的運行。既然權力法定，上級是否可以無條件地給下級下命令、下級對上級是否絕對服從、權力的縱向傳遞是否絕對無條件等都是值得研究的問題，因此要厘清權力的屬性。

權力不能單獨存在，它是發(fā)生在權力的主客體之間的關系，并且是不對等的關系。權力具有三個特征：權力是一種社會關系，權力是一種不對等的支配關系，權力是一種制度化的、相對穩(wěn)定的支配關系。[3]這種不對等的關系是因為權力具有強制性。權力意味著這樣一種可能性，即哪怕遭到反對也能貫徹自己的意志。[4]權力具有時間維度，它既預示未來，也指向當前。霍布斯將權力定義為“獲得任何未來利益的當前手段”。[5]丹尼斯·朗在怕特蘭·羅素的定義“權力是預期效果的產(chǎn)生”[6]的基礎上，將權力定義為“某些人對他人產(chǎn)生預期效果的能力”[7]，它具有有意性、有效性、潛在性、非對稱性。“不對稱的關系”“強制性”“可預期”“當前的能力”等都是理解權力的關鍵詞，但僅是權力的共性。權力在不同的文化、制度等語境下還有差異性，厘清差異性背景下的權力是理解權力屬性必不可少的任務。

權力還應被置于國家與科層制兩個維度下考量。國家擁有一切權力，對外行使國家主權，對內(nèi)行使立法權、行政權和司法權。國家主權體現(xiàn)在國家間關系上，而我們主要研究國家的對內(nèi)權力，因此不研究對外的主權。而對內(nèi)的權力是依附于科層制的，具體來說權力是和職級、職位對應的，有縱向的命令與服從關系，有橫向的職能分工。

一、西方語境中的權力

中西語境中的權力認知表現(xiàn)出不同的軌跡。權力被置于不同的框架下加以研究，它們有不同的預設和前提。西方思想家潛意識中就有對國家的懷疑、不信任，而中國思想家從未思考過國家從哪里來、將要到哪里去，因此雙方對權力的理解各不相同。

(一)國家——權力

西方政治思想濫觴于古希臘、古羅馬。工商業(yè)文明孕育了古希臘城邦國家在政治上對平等、正義、民主、秩序、規(guī)則的追求，以柏拉圖為代表。從城邦與公民的視角，他將權力定位為關系，是一個城邦國家與公民之間的關系或者說是一杯水與一桶水之間的關系[8]。“權威”是古羅馬政治的核心概念，這一概念與古希臘強調的“城邦共同體的利益高于個人利益,個人的存在必須以認同一定的權威為前提”如出一轍。羅馬法學政治發(fā)現(xiàn)了權力的對應概念——權利，提供了權利的思維方式，在權利的保護中限制了權力。西塞羅的自然法、盧克來修的契約論已經(jīng)觸及權力的合法性問題。神權政治論和神學異端理論并不構成西方政治學的主流思想，它們只能算歷史長河中的一朵浪花而已。文藝復興時期，意大利的馬基雅維利較早論述了權力，他的權力觀、非道德政治觀和他對君主專制的推崇密不可分。其實他所理解的權力就是武力——權力屬于君主，權力的基礎在于軍隊[9]，其權力的獲得和行使依靠權術[9]。社會契約論與天賦人權理論給權力增加了更多的前提與約束。社會契約論從個人—社會的角度審視權力，強調人們?yōu)榱藢で笊鐣刃颍趥€體面對外部生存挑戰(zhàn)而無能為力時全部或部分讓渡自己的權利，形成社會契約，最終組成國家這個“利維坦”。天賦人權則徹底否定了神權政治，天賦人權的“天”不是跪著的人對超自然力量的膜拜，而是站起的人身上屬人權利的回歸——這是與生俱來的自然權利。

(二)科層制——權力

20世紀初，相關理論在資本主義國家已經(jīng)成為現(xiàn)實，多黨制和三權分立成為普遍的權力游戲規(guī)則，選舉制度成為保證權力游戲規(guī)則得以實現(xiàn)的重要手段。因此，理論家們考慮的已經(jīng)不是政治的宏大敘事，而是政治的技術化與操作化。威爾遜適時提出政治—行政二分法，后經(jīng)古德諾闡發(fā)為“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”，國家意志的執(zhí)行具體落實到政策的制定與執(zhí)行。此外，以電氣化為標志的第二次工業(yè)革命方興未艾，資本借助工業(yè)化力量開拓國際和國內(nèi)兩個市場。行政國家日漸興起，政府職能迅速膨脹，政府成了專門行使行政職權的機構，機構的設置必須考慮職能的性質、履行職能的要求、安排機構間的結構等要素[10]。

在此背景下，馬克斯·韋伯的科層制理論應運而生。科層制是現(xiàn)代社會一種典型的合理—合法性組織。合理—合法型組織要考慮上下左右的關系，上下級之間是以命令—服從為特征的層級節(jié)制，左右關系則是橫向各職能部門建立在專業(yè)分工基礎上的協(xié)作與配合。組織的運行依靠的是規(guī)則和非人格化，規(guī)則程序規(guī)范組織及成員的行為，保證組織運作的一致性和明確性，提高其穩(wěn)定性、連續(xù)性和可預期性；而非人格化與規(guī)則程序是一致的，它避免個人好惡和情感因素影響組織理性、客觀性。組織的運行有固定的軌道和程序，不因領導人的更替而不同。

二、中國語境中的權力

在中國思想家看來，國家的起源、權力的來源是一個不值得討論的問題，它們是作為一個既定的前提，被先驗地加以接受的。

(一)家國——權力

國家的來源既然不必討論，那么權力就變成馭人之道、治國之道。政治變成權術的代名詞，獲得權力、維護權力是第一要義。為了獲得權力，一幕幕奪權戲在宮廷上演。而宗法制在同封建政權的碰撞中巧妙融合在一起，衍生出家國同構、家天下的結果。在家國同構理念的支配下，“家”遮蔽了“國”，稀釋了“國”的權力。在家規(guī)與國法上，法無明晰之源、寄居之所，民間無國法供給，國法無至上性[11]。在“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的家天下概念中，統(tǒng)治者就是最大的“家長”，“家長”要為全國人民做出表率。“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”，“君子之德風，小人之德草，草上之風，必偃”，“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民莫敢不用情”等說的都是一個道理。由此，整個統(tǒng)治秩序、社會秩序的建立基石是“禮”。《左傳》曰：“禮，統(tǒng)國家，定社稷，序民人，利后嗣者也。”一方面，禮治訴諸對個人內(nèi)在的道德約束，以自律求治安。所謂自律，包含三層含義：存在義務性規(guī)范，臣民對規(guī)范的認同，臣民對規(guī)范的自覺服從[12]。為臣民廣泛設定義務，進而要求其服從。個人的權利消失了，個人匍匐在皇權腳下，只有膜拜權力，只有盡義務。另一方面，禮治思想也融會到法律當中，以禮立法、以禮釋法、以禮施法。權利—義務是法律界定社會關系的手段，權利與義務相一致。對個體而言，一個人主張某項權利就意味著負有一定的義務；對他人而言，某一個體的權利須伴隨著他人的義務。而在沒有權利的法律中，法律只要求人們履行義務，法律和禮治如出一轍，自律而非律他，培養(yǎng)的是卑微的臣民意識。此外，禮治溝通了儒家主流意識形態(tài)與官府可操作的具體措施。禮因其含義的彈性、不確定，在釋法、施法過程中賦予官府和官員巨大的自由裁量空間。府道州縣則是皇帝在地方的化身，清官情結時常走向它的反面：權力泛化，恣意枉法，形成官民對立。

(二)傳統(tǒng)型科層制——權力

傳統(tǒng)型科層制的政治土壤是官僚政治。王亞南在《中國官僚政治研究》一書中認為，官僚政治可以由技術的和社會的兩方面說明。前者一般指官僚主義作風，后者指一定社會條件下產(chǎn)生的官僚政治。在這種政治下，政府權力全部掌握在官僚手中。官僚有權侵奪公民的自由，把政府措施視為圖謀私利的手段。官僚政治會增大技術性官僚作風，卻不可能僅由技術講求根治[13]。它的經(jīng)濟基礎在于農(nóng)業(yè)社會自給自足的自然經(jīng)濟，“權力是一種混沌的權力，沒有實現(xiàn)分化[14]”。因而，人格化大行其道，下級對上級形成人身依附，門客、門宦、門附在官僚政治的縫隙中尋找自己的生存空間。

三、中國語境中權力的屬性

官僚政治在運行中會產(chǎn)生張程先生所說的泛權力[15]。“泛權力=法定權力+衍生權力”，衍生權力包括親緣權力、地緣權力、科緣權力、陋規(guī)權力、體制權力、靠山權力、跨界權力，由衍生權力滋生衍生收入、食利者等。衍生權力的存在違背了法定權力的本意，有時法定權力也不得不服從衍生權力。衍生權力破壞了政治生態(tài)，為官者首先想到的不是造福一方，而是在復雜的衍生權力織成的網(wǎng)絡中給自己明確的定位：尋找到自己的坐標，權衡上下左右的關系，進而謀求升遷。張康之教授從權力發(fā)展角度把權力分為抽象權力和具體權力，抽象權力是“通過法律固定下來的，是合法化、合理化、普遍化甚至神圣化的權力，這種權力提供的是基本的社會利益格局和權力主體與權力客體之間基本的權力關系框架，也是基本的規(guī)范力量”；具體權力是“權力實體中的具體的人所掌握著的權力，在權力所屬組織的日常運營中，在整個權力體系發(fā)揮作用的范圍內(nèi)這種權力被用來處理一切具體的事務。”[16]兩者在權力主體、存在形式、作用范圍、作用效果等方面存在差別。[17]大體而言，張程先生所說的“法定權力”對應張康之教授所說的“抽象權力”，“衍生權力”對應“具體權力”。張先生認為衍生權力都是違法的，而抽象權力既有可能合法，也有可能非法。在合法—合理型科層制中，權力與職位、級別對應，職位與權力是一一對應關系，職位的權力由法律規(guī)定。職級與權力并無必然的對應關系，我國《公務員法》規(guī)定：公務員職務分為領導職務和非領導職務，兩者對應的級別有重合。如縣處級正職與調研員對應的級別都是十八級至十二級，鄉(xiāng)科級副職與副主任科員的級別都是二十四級至十七級。但領導職務的權力是實權，非領導職務則更多是一種地位，是確定政治待遇、生活待遇的標準。

(一)抽象權力視域中的權力

抽象權力中的權力屬性是應然性判斷，它同合理—合法性科層制的權力具有一致性。“科層制組織形式以及治理體系中的權力分化、領域分離和專業(yè)化等，都是適應一種科學性和技術化的要求而作出的安排。”[18]在合理—合法性科層制組織形式中，抽象權力具有五個方面的屬性：第一，權力具有層次性。我國的政府科層組織一般分為五級，即中央政府—省級政府—市級政府—縣級政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，而科層組織中的權力就依附于組織及其中的職位。每級政府組織、每一職位都有法定權力，自上而下貫通。上下級之間是隸屬關系，是命令—服從關系，下級服從上級，地方服從中央。第二，政府縱向的相同性質的權力比較。同質化權力在抽象權力的視角中是可比的，但不是比較大小，而是效力的高低。上級政府職能部門的權力高于下級政府相同部門的權力。在權力性質相同的情況下，上級政府的權力在管轄范圍上大于下級政府。第三，條件性。權力的行使必須以法律為依據(jù)。上下級之間的命令—服從關系，不能被理解成上級讓下級做違法的事情，下級對上級絕對服從；政府職能部門在履職時也不能突破法律許可的范圍，自我創(chuàng)設權力。第四，政府橫向的不同性質的權力不具有可比性，它們是互相平等的。政府有管理治安、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生等方面的權力，但我們不能拿公安部門的權力和教育部門的權力作比較，不能說政府維護社會治安和發(fā)展教育孰輕孰重。如果有輕重之分，就會有取舍，就會放棄某項權力。政府的每一項法定權力都是管理社會所必需的(當然也可能存在政府權力膨脹、機構臃腫的情況，那就需要改革。我們這里假定政府處理好政府與市場、政府與社會的關系，政府與市場、社會有清晰的邊界)，在現(xiàn)代社會必不可少。第五，權力沒有大小屬性。在抽象權力中，只是在上下級政府、同質化權力的比較中，可以說上級政府的權力范圍大、下級政府的范圍小；但權力范圍大小不等同于權力大小，范圍大小的比較是在限制條件下發(fā)生的，而權力大小的比較是把權力視為自然物、忽略其社會屬性基礎上進行的比較，是絕對的、無條件的。一般而言，具有大小屬性的權力具有傳遞性，即假定A>B>C>D>…X，那么A>X，這意味著A權力主體可以越過直接的下級，去指揮、干涉在它之下的其他層級的行動；而科層制中的層級節(jié)制僅限于上級和直接的下級，上級不越級指揮下級。

(二)具體權力中的權力屬性

中共十四大以來的政府機構改革實踐歷程表明，我國建立合理—合法性科層制體系將是一個長期的過程。時至今日，機構改革的任務仍未完成。具體權力中的權力有可能與抽象權力相一致，也有可能走向反面，產(chǎn)生種種異化，這與泛權力相一致。張程先生提出的泛權力是以農(nóng)業(yè)社會中的清朝為背景來分析的，農(nóng)業(yè)社會權力總體呈現(xiàn)出具體性。當然這并不是說農(nóng)業(yè)社會中就沒有抽象事物，更不是說農(nóng)業(yè)社會各構成物的存在絲毫不具有抽象性。張程先生所謂的泛權力就是不分化的、混沌的、絕對的權力，其具體指涉可以從以下幾個方面來看：第一，權力有大小。清朝戶部文書不過是刀筆小吏，然而他們有重要的衍生權力：決定官員報銷賬目的速度、支付銀兩的質量，甚至是制造禍害的權力，即使像曾國藩這樣的重臣在戶部文書面前也不得不就范。權力既然有大小，那么就可以比較。自隋唐以降，中央行政機構設六部，各司其職。在張程看來，它們的權力有大小之分，具體排列如下：吏部>戶部>禮部>刑部>兵部>工部。第二，下級對上級無條件服從。上級能夠決定下級的政治生命、政治前途；下級對上級極盡溜須拍馬之能事，目的只有一個：討上級歡心。于是，如何討領導歡心成為一門必修課。第三，變異的權力不僅會給權力作用的對象帶來危害，還會綁架權力的擁有者，讓其違心服從。權力的擁有者明知事情本身的是非曲直，卻不能按照規(guī)定、準則去做。泛權力成為雙刃劍，傷害了權力的主體和客體。光緒皇帝曾想在慈禧生日時送她四個銀鐲子，承辦這項工作的內(nèi)務府官員卻向光緒索要四萬兩銀子。這是光緒的全部私房錢，他慨嘆：“這不是要抄我的家嗎？”卻無可奈何，后來還不得不“恩準”該官員就任新職。張程先生提出的泛權力雖以清朝為背景，但至今并未絕跡。我們僅是從權力角度分析科層制，如果從政府職能看，政府職能交叉、重疊，政府與市場、社會的邊界模糊等種種問題仍有待解決。

四、結語

建立合理—合法的科層制體系，需要綜合配套改革和探索。法治政府建設從理論認識到實踐落地，并不是一朝一夕的事情。結合上述分析，我們認為法制政府建設可以從以下幾個方面展開：第一，破除行政組織中的人格化色彩。習近平總書記強調，“黨內(nèi)決不能搞封建依附那一套，決不能搞小山頭、小圈子、小團伙那一套，決不能搞門客、門宦、門附那一套，搞這種東西總有一天會出事！有的案件一查處就是一串人，拔出蘿卜帶出泥，其中一個重要原因就是形成了事實上的人身依附關系。”[19]鄧小平同志早就批評過這種上下級人身依附關系：“上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情；下級也不應當對上級阿諛奉承，無原則地服從，‘盡忠’。不應當把上下級之間的關系搞成毛澤東同志多次批評過的貓鼠關系，搞成舊社會那種君臣父子關系或幫派關系。”[20]時至今日，仍然不能說這種現(xiàn)象已經(jīng)根除。第二，有條件的權力縱向傳遞。上下級雖是以命令—服從為特征的隸屬關系，但是上級不能給下級下達超出職權范圍的命令，下級不是無條件地服從上級。權力的泛化會讓政府(廣義的政府)、老百姓雙方陷入問題的泥潭之中不能自拔。第三，在法治政府建設中，政府自身權力依法運行與厘清政府與社會、政府與市場的邊界同樣重要。權力運行充滿人格化色彩的政府必然產(chǎn)生種種弊端，這種弊端又不可避免給社會、市場帶來消極影響。