未及時交納土地出讓金能否解除國有土地出讓合同

文 l 陳瀟亮

案 例

2014年4月3日，某市國土局通過拍賣程序確認(rèn)A公司為某地塊的競得人，后雙方簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，該合同約定受讓人應(yīng)當(dāng)在合同簽訂后30日內(nèi)全額交納土地出讓金，受讓人未按照合同約定支付出讓金的，自逾期之日應(yīng)當(dāng)支付違約金，延期付款超過60日的，經(jīng)出讓人催交后仍不能支付出讓金的，出讓人有權(quán)解除合同。合同簽訂后，A公司僅交納部分出讓金，2017年10月26日、2017年11月24日，某市國土局兩次向受讓人下達(dá)催繳出讓金的通知。2017年12月29日，A公司交齊土地出讓金但違約金未繳納。2018年5月30日，某市國土局再次向受讓人發(fā)出通知，要求A公司交納土地出讓金及其產(chǎn)生的違約金。但A公司并未交納延期支付土地出讓金產(chǎn)生的違約金。另，A公司目前已經(jīng)取得涉案地塊的用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、環(huán)評批復(fù)等手續(xù)。2018年6月11日，某市國土局向A公司作出解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的通知。A公司不服該通知，向某省國土廳提起行政復(fù)議申請。

問 題

國土部門能否僅因受讓人未及時交納土地出讓金而解除國有土地出讓合同？

分 析

筆者認(rèn)為：本案主要涉及以下法律問題：

首先，A公司提起的撤銷解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》通知的行政復(fù)議申請宜列入行政復(fù)議的受案范圍。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》雖自1999年頒布實(shí)施以來分別于2009年、2017年進(jìn)行兩次修訂，但行政復(fù)議法第六條關(guān)于行政復(fù)議的受案范圍一直未變，該條并未明確行政機(jī)關(guān)作出的解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》通知是否屬于行政復(fù)議的受案范圍，僅在該條的第十一項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”屬于受案范圍這一兜底條款。2005年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，“審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件”屬于民事案件的受案范圍，將國有土地使用權(quán)出讓合同視為民事合同進(jìn)行審理。最高人民法院2011年發(fā)布的《民事案件案由規(guī)定》中第77條也將建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛作為民事合同糾紛進(jìn)行處理。

但2015年開始施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。”因此，《行政訴訟法》將解除行政協(xié)議的列入人民法院行政案件的受理范圍，雖未明確《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》是否屬于行政協(xié)議，但因國有土地出讓是行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)作出的，筆者認(rèn)為應(yīng)將其列入行政協(xié)議而屬于行政復(fù)議的受案范圍較為妥當(dāng)。

其次，某市國土局下發(fā)的涉案解除合同通知目前已無合同依據(jù)。

合同約定的是經(jīng)出讓人催交后仍不能支付出讓金的，出讓人有權(quán)解除合同。目前，A公司在某市國土局催告后已經(jīng)全額交納土地出讓金，且相關(guān)部門已經(jīng)為A公司開具了正規(guī)的專用票據(jù)，應(yīng)當(dāng)視為對A公司交納土地出讓金行為的認(rèn)可。因此，目前某市國土資源局不存在解除合同的事實(shí)和合同依據(jù)。

最后，某市國土局在作出涉案解除合同通知的同時應(yīng)當(dāng)符合行政法的比例原則，兼顧考慮社會效果。

比例原則是行政法的基本原則，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者處于適度的比例。本案中，雖然目前A公司尚有違約金未交納，但應(yīng)考慮以下方面因素：一是該土地涉及的地塊已經(jīng)取得工程規(guī)劃許可證、環(huán)評批復(fù)等手續(xù)，甚至主體工程已經(jīng)竣工，如解除合同，將給A公司造成極大的經(jīng)濟(jì)損失，也將造成后續(xù)一系列法律問題和社會不穩(wěn)定因素。二是A公司的違約金完全可以通過其他手段或者法律渠道解決，尚有救濟(jì)路徑。例如目前A公司尚未取得土地證，可以A公司在后期的不動產(chǎn)權(quán)證的辦理前要求交納違約金后補(bǔ)辦土地證，也可以通過人民法院執(zhí)行該違約金。因此，行政行為作出時宜追求考慮達(dá)到社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

綜上所述，本案中關(guān)于解除《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》屬于行政復(fù)議的受案范圍，A公司在催繳后已經(jīng)交納土地出讓金，目前解除已無合同依據(jù)，依法應(yīng)予以撤銷。