法治社會中警察行政執法的程序控制

謝思格

廣東工業大學政法學院 廣東廣州 510520

一、文獻回顧

縱觀國內外研究現狀，學術界對警察權行使控制的研究已取得一定的成果。隨著國家治理體系和治理能力的現代化以及公民對警察權的日益關注，我國警察制度體系也不斷完善發展。對警察權理論與警察制度體系的研究始于西方國家，現代警察管理體制的雛形誕生于公元1600年至1830年，至今，西方國家已形成了以警察任務為配置依據，完整明晰地授予警察權和發起警察權的法律法規和相應的法律解釋及理論學說。

與西方發達國家相比，我國對警察權的理論研究起步較晚。目前，我國對警察權控制和規范的理論研究仍處于發展階段，在警察權運作的程序性控制方面的研究有較大發展空間。北京大學陳興良教授根據我國現有警察權設置的特征，認為在警察機關行使刑事偵查權時要嚴格對權力進行限制和控制，構造警察權合理行使規范，強調控辯平衡和司法審查。我國學者在進行警察權剖析時，多立足于人權和法治的層面探討規制警察權的法律路徑。

在推進和實現國家治理體系和治理能力現代化目標的進程中，規范警察權行使，平衡警察權與公民權之間的關系，使警察權良性運作，有利于化解社會矛盾與糾紛，提升公安機關社會治理能力，為維護社會安定提供堅實的基礎。

二、我國警察行政權程序立法的歷史演進

我國警察權行使的法律規范發展起步較晚，新中國成立后，于1957年6月25日頒布《中華人民共和國人民警察條例》規范警察權，直至1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第12次會議通過《中華人民共和國人民警察法》，我國首部關于警察權的法律誕生。而后的17年間，我國一直沿用該法律對警察權的行使進行規范，并加以限制，直至2012年10月26日，我國通過并公布自2013年1月1日起施行《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國人民警察法〉的決定》，第一次對警察法進行修訂；2016年12月1日，我國制定并公布了《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》，公開向人民征求意見。修訂草案稿新增5條內容，在注重限制警察權力行使的同時亦關注對人民警察權益保障制度。修改的亮點表現在規定了警察隊伍建設的基本原則和執法應當遵守的原則，在一定程度上細化了警察職責并強化了執法程序意識，同時規定了用槍管理規范。2003年8月，公安部發布了《公安機關辦理行政案件程序規定》，詳細規定了公安機關具體執法程序。同時，公安部也加大了程序立法的力度，于2004年1月1日起施行的《公安機關辦理行政案件程序規定》與《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《公安機關辦理復議案件程序規定》一起構成了我國較完整的執法辦案程序體系。

三、法治社會警察行政權的法律定位

《中華人民共和國人民警察法》第二條規定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”同時，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條規定：“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責”。我國2016年制定的《中華人民共和國人民警察法》修訂草案稿第二條規定“人民警察是公安機關中依法履行治安行政執法和刑事司法職能的工作人員”，法律文本之中關于警察權的職責可概括為保衛國家安全、維護社會秩序、保護公民的人身自由與財產安全、懲治違法犯罪。

在研究警察權行使的程序控制問題之前，首先需理清警察權的具體內涵。總體上可歸結為：第一，警察權是國家權力的重要組成部分，具有強制性。根據馬克思主義學說，警察權是統治階級為了維護專政統治，維護國家安全與社會穩定秩序的具有武裝性質的國家強制力量。第二，警察權具有法定性。警察權的權力來源于憲法和法律的規定，國家通過憲法和法律對警察權的具體內容、具體行使等進行授權，同時，也對警察權的權限范圍、行使程序等進行限權。第三，警察權是一種行政權。根據相關法律規定可見，警察職權是警察權的具體化，警察權是警察行政職權與警察刑事職權的統一，是履行警察刑事職能和行政管理職能時所運用的權力。關于警察刑事偵查權的性質界定，學術界尚存行政權與司法權的分歧，然而司法權與行政權相比，具有被動性、中立性、獨立性和終局性等特征，因此，刑事偵查權也具有行政權的性質。

司法權的被動性表現在“不告不理”原則，即司法權在行使過程中只能根據當事人的申請進行裁決，而不能主動啟動司法程序。而刑事偵查權要求司法警察依據職權主動行使權力，積極高效地履行職責，追究犯罪活動。再而，司法機關被動地進行裁判活動，目的在于維持司法權的中立性、獨立性與公信力，使控辯雙方處于平等地位，追求公正。而刑事偵查權要求警察立足政府角度，代表政府一方對破壞社會秩序與侵犯公民人身或財產安全的行為進行偵查，更傾向于追求效率；司法裁判作為保障社會安穩的最后防線，具有終局性，以判決的確定力表征。而刑事偵查權作為刑事訴訟的起始階段，司法警察對犯罪嫌疑人的財產或人身采取強制措施前，必須由檢察院或法院決定執行，不能單獨作最終決定執行。

如前所述，警察權是依據憲法和法律規定，實施警務活動，履行保衛國家安全、維護社會秩序、保護公民權益、懲治違法犯罪職責并以國家強制力為后盾的行政權。

四、法治社會警察行政權運作的價值追求

警察行政權是一項最重要、最典型的國家公權力，而且是一種范圍最廣、影響最大、強制性最強的國家權力，其是否合法正當行使直接關系到公民的生命安全、人身自由、財產等合法權益能否得到有效保護。但是，警察權可以說是一把雙刃劍，運用得好，可以保障社會治安同時也保障人民的權利，如果缺乏法律的嚴格限制導致警察行政權不正當行使，就容易產生侵犯人權的現象，進而損害人民利益，因此警察行政權的行使應當受到監督。警察在行政執法過程中，應以保障公民合法權益為目標，遵循警察權力行使的一些現代法治原則。

（一）保障人權原則

警察在行使職權時，為維護國家、社會的利益，不可避免地會影響、限制公民的權利。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權利更容易遭受警察權的侵害。因此，在警察權力運行機制中引入人權保障原則意義非常重大。公安機關在依法履行人民民主專政職能的同時，應該更加突出地履行好尊重和保障人權的職能，彰顯“以人為本”的時代精神。

人權保障原則作為公安行政法的基本原則，其實質是使基本人權成為公安行政立法的出發點和歸宿，成為判斷公安行政法律規范是否為“良法”的重要標準，并及時修改、廢止那些侵犯人權的“管理規定”，切實保障公民的合法權利。公安機關在行使治安管理權和刑事偵查權的過程中，必須受到法律的約束，堅決避免與杜絕權力的泛化和濫用。

（二）程序正當原則

價值理性的實現經常要依循程序的方式才能獲得保證，追求結果的同時也要關注過程的正當性。在現代法治社會，程序己成為控制和保障警察權合法、正確行使并防止其濫用的一個必不可少的條件。程序正當原則要求警察機關在追求執法效果的同時，必須遵守程序規則，違反程序規則的警察行為屬于違法行為。

正當程序能有力保障人權，促進警察法治。法治社會的終極價值目標是保障人權，雖然實體法是保障人權的重要力量，但要使實體法真正發揮作用，更多的要依賴于體現正義的程序的作用，沒有程序的保障，就很難有實體的正義，程序正義是實體正義的有力保障。正當法律程序是對警察權力的根本性制約。警察法治的關鍵是依法規范警察權，通過一系列權力行使程序的設定，規范警察權力運行。

五、警察行政執法程序控制的法治路徑

警察的根本職責是維護社會正義，其目標的實現有賴于警察行政權力的規范行使，通過健全規范警察權運作的法律程序，防止警察權濫用與擴張，限制警察的恣意專斷，在警察行政權行使之初和過程中控制其行為結果趨于合理性，從而使警察權的實施結果與法定結果協調統一，促進警察權與公民權和諧，是一種比較有效的法律控制方法。因此，為推進我國警察權行使的程序正當合法化，可從以下幾個方面加以適用：

（一）保留立法法律

警察權作為一項與公民權密切相關的國家權力，其權力來源和基礎是國家憲法和法律規定，它必須依賴于法律來確認和設定，假若缺少法律依據，警察的職責和權力就失去其存在的和履行的合理前提。為此，警察權必須建立在國家憲法和法律基礎上，即立法法律保留。

（二）完善執法程序

首先應當完善警察表明身份的正當程序，立法應對流動性執法場所執法的警察作出嚴格要求其履行“出示證件”以表明身份的程序義務；在實際執法實踐中，遇執法活動緊迫諸如緊急情形、隱蔽執法及對喪失辨認控制能力者實施強制措施等特殊情形時事先免除表明身份的義務，在相關緊急情況消除后警察應當第一時間出示證件表明身份。再而，執法過程需嚴格依據證據原則。在執法過程中，明確行政案件的證據要求，警察及時、客觀、全面收集證據，嚴格執法視頻音頻同步記錄的要求，對缺乏相應執法記錄的案件，監督部門在審查時可以不予同意執行。此外，加強法律對非法證據排除的規定，細化“刑訊逼供”和“暴力取證”等規定，維護公民權益。

（三）優化救濟程序

為實現警察權規范行使，有必要健全內部投訴機制，加強內外監督。當警察權行使失范時，公民通過建立在警察內部的投訴機構進行投訴、提出申請復議的合法訴求，能及時便捷地解決問題，警務督察部門和法制部門應當開展相應調查，強化內部監督機制。此外，嚴格行政復議案件的處理程序，對疑難、重大案件引入聽證程序，聽取雙方當事人意見從而做出決定，提升警察權力行使的執法監督力度。

六、討論與結論

在民主與法治的新時代背景下，保障人權應成為警察權行使的最高準則，作為政府職能部門的警察機關是服務于社會和公民的，警察權作為與公民息息相關的國家強制力，是一把雙刃劍，如果不加以規制將造成權力濫用，進而侵害公民合法權益，因此加強警察行政權力的規范與制約勢在必然，通過健全完善警察權力行使的程序控制法律法規，使警察權力規范化、依程序正當行使，推進法治警察的建設，維護社會穩定，推動國家治理現代化。