數輪區劃調整后的“大南京”

楊露

六朝興廢，秦淮艷跡，南京主城區帶給人深邃的古韻。但隨著城市化步伐加快，城市負載徒增，南京被迫突破城墻，朝外拓展，延伸向周邊的“縣”。

在中國，“縣”作為一種行政區劃，基于農耕社會得以存在兩千年之久。而“區”作為行政區劃的歷史雖遠遠不及縣，卻代表了一個大勢所趨的方向一—城市化。

如今在南京身上，可以看到其蓬勃的朝氣，古都風貌與現代文明并存。從2000年江寧設區，到2002年江北地區4個區縣接連調整，再到2013年溧水縣和高淳縣撤縣設區，南京就此進入了“無縣時代”。南京的行政區域調整是中國城市化前進的縮影，這條改革路徑，經歷了縣改市到縣改區等一系列復雜調整，最終達到通順。

◎進擊的江寧

早在20世紀90年代，中國縣級行政單位的“分分合合”就已開始，最早經歷了一波“縣改市”的熱潮。彼時，中國沿海地區很多縣份都搭乘了“撤縣設市”的頭班車，包括為人熟知的浙江義烏市和桐鄉市。

南京區劃調整的故事里也有這一章節一一南京經濟發展的重頭“江寧區”也曾經歷了一個“撤縣設市”到“撤縣設區”的曲折過程。

江寧縣，緊挨南京主城區，地理位置極佳，還與周邊蘇皖兩省7個區縣相鄰。1988年，江寧被列為國家對外開放縣后，開放型經濟取得了長足發展。但隨著國際經濟大環境的變化和外商投資要求的不斷提高，縣的建制、稱謂影響和制約了其招商引資力度。因此，當時的江寧堅持撤縣設市，想要進一步提高知名度。

江寧撤縣設市報至南京市后，當時的市委、市政府及上級有關部門上下形成兩種意見，一種意見認可江寧的想法，認為江寧撤縣設市可進一步推動經濟社會發展，于南京也能起到補充作用。

另一種意見則認為，應當參照全國其他中心城市的行政區劃改革經驗。

20世紀90年代末期，武漢、廣州、杭州等中心城市都在撤市（縣）設區，比如廣州，原來廣州番禺、花都兩個縣級市都改成了廣州市轄區。

盡管江寧多年來多次要求撤縣設市，但始終沒能趕上這趟車。1997年，國務院明確提出了凍結縣改市的審批。據了解，凍結縣改市，一方面是因為撤縣設市往往“名大于實”，不少農村人口比重過大的縣改為市，帶來了假性城市化。另一方面，市級權限還給部分有心之人帶來了更多尋租空間。

2000年，在城市化的迅速推進下，江寧縣最終改為了江寧區。

通常縣改區后，會面臨權力結構上的變化。在中國，縣體制下擁有一些更為充分的自主權，比如審批權、規劃權及財政權等，在設區之后這些權限將逐步由所轄市進行統籌。

改區后的江寧，在體制上有所創新一一既保留了縣級經濟體制的管理權限，還享受了市轄區優惠待遇，接受南京主城區輻射和帶動。在這兩種管理體制的交匯下，江寧為南京的經濟發展和社會進步贏得了先機。

撤縣設區之前，南京市區面積976平方千米，江寧區加入后，市區面積擴展到2549平方千米，增加了2.6倍。按照南京市城市規劃確定的“東進南延”的總體構想，江寧區地處南京市區東南，是南京城市今后發展的主要方向，有利于進一步增強南京的總體實力。

這些年來，江寧區體現了強勁的發展態勢。縣改區之初的2000年，江寧的地方財政總收入僅8.18億元，到2013年增長了37倍，高達305.23億元。其中，公共財政預算收入躍升至全省縣（市、區）第三位。

更重要的是，縣改區后產業結構調整的優勢也開始迸發。此前，縣的發展主要以農村為主導形態，改為區之后，則以工商業或者服務業等非農產業為主，城區的覆蓋范圍迅速增大。

南京市民政局地名辦副處長譚曉林對南京近年來的行政區劃工作頗為熟悉，他對記者表示，撤縣設區后，區域在用地功能導向方面會有所變化，市政府能夠對各區進行統一的城市規劃、交通建設、產業布局，有利于加快城市化以及招商引資。

電子信息、汽車制造成為了江寧的兩大支柱產業，與此同時，江寧開發區、濱江開發區、祿口新城構筑了三大先進制造業板塊，東山副城、湯山新城形成了兩大服務業集聚區。在這樣的產業基礎下，江寧區的主要經濟指標在經濟發達、競爭激烈的江蘇能穩居全省十強。

譚曉林認為，“如果沒有縣改市，大學城也不會布局在江寧。”如今，江寧大學城已經引進了包括東南大學、南京航空航天大學等在內的25所高校，擁有國家級重點學科25個、國家級重點實驗室6個，形成了高校及高科技規模企業的聚集地，區域創新能力在全省領先。

回溯過去，江寧“撤縣設市”還是“撤縣設區”的論證和決策先后用了八年時間，改區之后至今，經濟社會全面高速發展的18年則充分驗證了“科學行政區劃調整出生產力”這一論斷的正確性。

◎設區后誰受益？

南京的行政區劃調整并未止步于2000年的江寧設區。2002年，江北地區4個區縣接連進行了行政區劃調整，再到2013年，溧水縣和高淳縣經歷了新一輪的撤縣設區，南京就此進入了“無縣時代”。

撤縣設區，不是行政區劃的簡單變化，而是一個地區經濟發展達到一定程度的必然結果。南京主城區雖經幾次調整擴大，但隨著經濟的發展仍顯面積過小。通過溧水和高淳兩縣改區，能幫助南京統籌和加快城鄉一體化的建設步伐，向特大城市的目標邁進。

如今，擴展后的南京版圖形狀像一個數字“3”，“3”的下半部分就是溧水與高淳。

從地圖上看，溧水與高淳距離原來的南京主城區有一定距離，甚至在語言上也有較大的差異，不少南京人都表示，聽不懂溧水和高淳的方言。不過，在撤縣設區之后，這并不妨礙溧水和高淳正慢慢向南京靠攏。

國務院副總理劉鶴曾有一個觀點，城鎮化的發展不是簡單的建城市，關鍵是解決農村剩余勞動力向城市轉移。而如何將一個地區的交通設施形態轉換為功能聚合，進而轉變為樞紐經濟，就是撤縣設區的統籌優勢所在。

目前在“硬件”上，溧水區和高淳區正在建設最高效的交通網絡。如今，南京主城到溧水每天有30多趟高鐵動車，最快15分鐘即可到達。此外，主城到溧水的S7、經溧水到高淳的S9兩條城際輕軌也先后通車，將兩地與南京主城之間的距離縮短到了20分鐘以內。

通過城市基礎設施一體化，能把一個區域內各個節點整合起來，形成城市網絡。在“撤縣設區”的背景下，合理的統籌規劃不僅能更好地實現這種同城化，還能充分緩解在現有的財稅金融體制下，基于高房價造成的區域資源配置失衡。

于普通民眾而言，撤縣設區能給他們帶來有形的利益一—戶籍管理與南京同步后，他們從縣民變成了市民。這種改變更是打消了人才落戶的顧慮，許多人愿意到溧水和高淳購房居住，在當地就業，或通過便捷的交通來往主城區上下班。

一位溧水居民對記者表示，撤縣設區之后，溧水的變化顯而易見，“以前人們一說去溧水，只能想到田園鄉村、采莓農家樂，但這幾年都在打造新城區，更加現代化了。生活上與南京的差距逐漸縮小，對外我們也都說自己是南京人了。”

譚曉林介紹，“高淳區正在經歷更大規模的‘鎮改街道，最近進行的這次街道整改結束后，街道能占到整個區的80%，有利于城市化的推進和發展。目前，在高淳區大約有50%以上的農村居民已經成為城市居民。”

通過撤縣設區帶來的城市化均衡，能夠讓更多人享受到核心城市的輻射帶來的升級優化，包括就業、居住、醫療、教育等多方面，進而在社會穩定狀況下有序引導城市化健康發展。

◎為何南京能成功？

南京易于推行撤縣設區，通常被人認為，是因其副省級省會城市的身份。因為在目前的體制下，副省級城市縣改區后，相應的官員行政級別能從縣處級提升為副廳級。

相比之下，地級市往往不具備這樣的優勢條件。一些地級市的縣不愿意“改區”，重要原因就在于，“改區”既沒有提升行政級別，還會逐步喪失統籌規劃的權力。因此，經濟強縣與其所屬相對弱市之間的矛盾，也時常在“撤縣改區”中產生。

比如經濟百強縣長興“撤縣設區”的失敗。2013年，擁有63萬人口的湖州市長興縣集體抗議撤縣設區一一兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子全部反對。

湖州雖是地級市，但在浙江省中經濟實力一直徘徊在倒數幾位，輻射能力相對較弱。2012年，長興縣財政收入62.2億，湖州市中心城區吳興區僅達其一半。并且浙江省管縣，長興的財政自主性很大，若是變成區之后，財政權、審批權、規劃權等都有可能被一并拿走。

即便是在副省級城市，縣改區也并非一帆風順。盡管城市市轄區面積越來越大，但很多地方的公共服務還是無法普及。

比如杭州的蕭山和余杭。2001年，蕭山、余杭成為杭州市轄區，但長時間與主城區“貌合神離”。杭州市出臺的很多政策內容后面，常常會出現一個括弧一一蕭山、余杭除外，直到2015年的“一體化”以后才實現了同城待遇。

所以，如何在縣改區后續整合區域經濟協同發展，是個更大的難題。

華東師范大學城市與區域科學學院教授林拓對此深有研究，他對記者表示，對于一般的地級市，南京這樣的副省級城市“撤縣設區”的借鑒意義至少體現在三個方面，包括循序漸進，空間治理，以及都市圈協同。

林拓認為，南京“全區化”是一個循序漸進的過程，與南京市城鄉一體化和城市發展階段相適應。在這個過程中，南京發揮了主城區的輻射帶動作用，行政區劃與城鄉規劃協同下的空間治理，為南京城市發展提供了堅實基礎。

與此同時，南京的行政區劃調整，還是在長三角一體化發展和南京都市圈背景下的戰略選擇。南京都市圈，地跨蘇皖兩省一一江蘇的寧鎮揚淮與安徽的滁馬蕪宣。目前，從基礎設施共建，公共服務共享，進而升級到產業布局協同、生態環保共治，合作層次都在不斷提升。因此，通過行政區劃調整，進一步強化南京中心城市地位，有助于推動長三角城市群合理布局，促進安徽進一步融入長三角，促進長三角一體化的國家戰略實施。

林拓強調，“撤縣設區等行政區劃調整確實要有‘提前量，但更應該從‘調了再想怎么做切實轉變為‘想好怎么做了才調。方案科學，調整合理，過程規范，結果有效，這是行政區劃調整的基本要求。”

像南京這樣縣改區后高速發展的城市不是個例，受到市縣同城體制困擾而影響發展的城市也仍有不少。撤縣設區，不應該是區與縣一字之差的改變，它聯系著國家、地方和個人。在服務國家戰略和地方發展的同時，還要讓民眾有獲得感，讓行政區劃調整更有溫度，這才是城市化的應有之義。（資料來源：《南風窗》）