化解地方債務風險要以預算硬約束為本

●本刊評論員

近年來，我國經濟在較高的宏觀杠桿率上運行的風險越來越得到重視。這一輪杠桿率上升的特征除了全社會杠桿率總體水平居高不下之外，宏觀經濟學所說國民經濟三部門即政府部門、企業部門、居民部門對債務的依賴都有所提高。當前，“去杠桿”成為結構性改革的一項重要使命，地方政府債務風險問題更是焦點。在這一背景之下，地方政府降杠桿和防范債務風險面臨的約束條件或許更為復雜，應對措施應有新的思路。

首先，從根本上講，應對債務風險有一條顛覆不破的邏輯：債務人的現金流必須能覆蓋還本付息的支出，從單個債務人來看，獲取現金流可以通過借新還舊、債務展期或和解等手段，但從宏觀上看，化解債務危機根本上還是靠債務人真金白銀的現金收入，要靠全社會必要的要素報酬水平。這一條邏輯對政府同樣適用，政府債務規模必須受制于可用于還本付息的預算來源。

政府應對債務的預算又從何而來？要么調整預算結構，從“吃飯財政”“建設財政”等支出中騰出還本付息的財力；要么通過全社會要素報酬率的提高，從社會汲取更多財政資源增強自身信用水平。如果預算結構不能得到合理的調整，又無法從社會汲取更多的財政收入償債，債務風險的積累就不可避免。

上世紀80年代，匈牙利經濟學家科爾奈的著作《短缺經濟學》在中國學術界廣受歡迎。書中提出了“預算軟約束”的理論，這對解釋政府債務風險的形成和尋求有效的化解措施仍很有指導意義。有學者曾運用這一理論，說明地方政府缺乏明確的績效約束，沒有破產危機，“政府兜底”使包括銀行在內的債權人產生剛性兌付幻覺，這是地方政府能超越實際信用水平進行負債的原因。實際上，由于種種原因，財政預算及執行缺乏約束力，地方政府并不能建立適應一定存量債務水平所要求的預算結構，“吃飯財政”需求更為剛性，謀求政績上馬工程和項目的沖動更加強烈，而應對債務的審慎性卻經常得不到重視。

企業和居民部門的杠桿率上升，則一定程度反映了全社會要素報酬率或者說全社會創造財富的能力有限，負債生存說明企業和居民也沒有“余糧”，這無疑對地方政府現金流產生制約。當前的實際情況是要求更大規模的減稅降費，應對存量債務的支出難免捉襟見肘。這也使得“財政風險金融化”成為可能。

以上分析說明，化解地方債務風險，靠不斷地貨幣超發、靠流動性管理，實行借新還舊、債務展期、債務接管等措施可能在一定時期存在必要性，但并不能解決根本問題。必須對地方政府實行預算硬約束，建立與存量債務相匹配的預算結構，確保存量債務不致違約。更本質的問題是，要深切理解三個部門債務水平之間的聯系，只有通過提高要素報酬率讓企業和居民部門有錢，財政才會有錢還債，才不致如此依賴債務。■