淺析國內(nèi)PPP項目市場開發(fā)過程中的風(fēng)險控制

李猛

（中國電建市政建設(shè)集團有限公司，天津300384）

1 PPP項目市場開發(fā)風(fēng)險分析

根據(jù)公司市場經(jīng)營的職責(zé)分工，PPP項目市場開發(fā)階段是項目在公司及上級主管單位內(nèi)部系統(tǒng)完成項目發(fā)起、項目立項并完成投標(biāo)直至簽約落地的全過程，包括前期跟蹤、招投標(biāo)及合同談判3個主要環(huán)節(jié)。

1 .1前期跟蹤階段

1.1.1 項目合法合規(guī)性的風(fēng)險

PPP項目的合法合規(guī)性除了常規(guī)競標(biāo)類項目的要求，項目立項、規(guī)劃、環(huán)評、可研等前期合法合規(guī)性手續(xù)必須完備，并且設(shè)計要滿足招標(biāo)或?qū)嵤┻M(jìn)度要求（EPC+PPP項目例外），項目需滿足“入庫”條件，即項目需進(jìn)入財政部政府和社會資本合作中心項目庫或國家發(fā)展與改革委員會的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會資本合作（PPP）項目庫。進(jìn)入財政部或發(fā)發(fā)展與改革委員會PPP項目庫，說明項目已經(jīng)完成“兩評一案”的編制與審核工作，即項目物有所值論證和財政承受能力評價通過論證，且前期基本建設(shè)程序合法合規(guī)。滿足以上合法合規(guī)性程序，是開展PPP項目前期工作的前提條件。若其中一項不具備，則存在一定的合法合規(guī)性風(fēng)險因素。

1.1.2 項目是否符合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展方向

在前期市場開發(fā)階段，尤其要把握所跟蹤的項目是否與企業(yè)的發(fā)展主業(yè)、戰(zhàn)略定位相符。自國家大力發(fā)展PPP項目，PPP幾乎囊括了所有行業(yè)的項目，包括常規(guī)的市政道路、公路橋梁、污水處理系統(tǒng)、凈水廠、水力發(fā)電、房屋建筑、水環(huán)境治理、軌道交通、垃圾處理乃至土地整理、環(huán)保工程、片區(qū)開發(fā)等。跟蹤、參與及實施這些PPP項目，重中之重是項目的承接要匹配公司的戰(zhàn)略發(fā)展方向。PPP項目的全壽命周期較長，涵蓋項目建設(shè)、運營、移交等全流程，每個過程均要求有專業(yè)的管理人才、實施隊伍參與。若與公司的戰(zhàn)略定位不符，則在各個過程將會產(chǎn)生較大的風(fēng)險。

1.1.3 項目實施是否與企業(yè)能力相匹配

PPP項目的合作周期包含建設(shè)期和周期較長的運營期。若項目的建設(shè)與公司現(xiàn)有履約能力不相匹配，或項目的運營能力不符合公司的發(fā)展，將在項目的全壽命周期存在不可控性因素。項目的建設(shè)環(huán)節(jié)中，若公司缺少相關(guān)的專業(yè)建設(shè)管理人才，包含建造師、造價師、總工程師乃至各個專業(yè)的基礎(chǔ)管理人才，項目建設(shè)實施將面臨種種履約環(huán)節(jié)的風(fēng)險問題。PPP項目運營周期一般較長，動輒十幾年到幾十年時間，其間將實施項目的運營維護(hù)、項目的一般性維護(hù)和大中修工作，項目運營期結(jié)束后的移交工作等。項目的最終收益將在這個運維期體現(xiàn)。運維環(huán)節(jié)周期內(nèi)，如果項目公司在運維期間未建立周密的運維管理體系，缺少相關(guān)專業(yè)人才，也會對運營期的收益水平造成較大影響，無形中增加運維成本，造成運維期間風(fēng)險的增加。

1.1.4 項目主要商務(wù)條件是否滿足企業(yè)評審指標(biāo)

對于承接企業(yè)，PPP項目是一種投資行為，既然是投資行為，就要滿足投資業(yè)務(wù)收益的要求。常規(guī)企業(yè)的上級主管部門或國資委將對企業(yè)的投資有硬性的評審收益指標(biāo)要求，體現(xiàn)在項目全投資收益率、資本金收益率、動態(tài)投資回收期等方面。由于行業(yè)歸口不同、分管單位不一，各個企業(yè)、集團對PPP項目的考核評審指標(biāo)亦不同，但從考評原理、主要方法等還是一致的。項目市場開發(fā)階段，由于已經(jīng)通過對項目PPP實施方案或政府前期征詢環(huán)節(jié)對項目的主要商務(wù)條件有了一定認(rèn)識，因此，須對項目主要商務(wù)指標(biāo)、條件進(jìn)行綜合研判，以滿足企業(yè)評審指標(biāo)要求，按照“事前算贏”原則從源頭上規(guī)避投資風(fēng)險。

1.2 招投標(biāo)階段

1.2.1 項目聯(lián)合體的約定

由于PPP項目常規(guī)涵蓋多個專業(yè)，從建設(shè)、運營角度，乃至投資能力及整合資源能力角度，對于社會資本方要求普遍較高。故在實際操作中，若單個企業(yè)無法滿足項目的招標(biāo)要求，常規(guī)以組建聯(lián)合體的名義進(jìn)行投標(biāo)，整合建設(shè)、運營、投資等各個專業(yè)單位，發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，達(dá)到強強聯(lián)合的目的，增加中標(biāo)概率。在聯(lián)合體各方的約定上，一方面要滿足招標(biāo)文件及政府方的要求，一方面要對各方在投標(biāo)環(huán)節(jié)及項目實施、運營、移交等各個程序的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行周密的約定[1]。

1.2.2 標(biāo)書編制

在PPP項目的招投標(biāo)階段，重點要做好標(biāo)書的編制工作。招標(biāo)文件是投標(biāo)方充分掌握項目基本信息和要求的基礎(chǔ)資料，通過對招標(biāo)文件的分析有利于企業(yè)掌握正確的招標(biāo)信息，從而進(jìn)行相關(guān)信息調(diào)查以及做出正確的投標(biāo)決策。

1.2.3 投標(biāo)環(huán)節(jié)

投標(biāo)環(huán)節(jié)常規(guī)包含標(biāo)書遞交、標(biāo)書評審、標(biāo)書答疑述標(biāo)（若有）、中標(biāo)公示等各個環(huán)節(jié)。在投標(biāo)環(huán)節(jié)風(fēng)險主要體現(xiàn)在投標(biāo)材料的準(zhǔn)備、述標(biāo)環(huán)節(jié)準(zhǔn)備等，規(guī)避原件錯漏、述標(biāo)不符合要求等相關(guān)風(fēng)險。

1.3 合同談判階段

合同談判即根據(jù)項目招標(biāo)文件及前期接觸情況，對項目主要商務(wù)條款（可談部分）與業(yè)主進(jìn)行協(xié)調(diào)、談判。受招標(biāo)環(huán)節(jié)、期限影響，在招投標(biāo)期間招標(biāo)文件及其附件中往往無法對項目實施的各個環(huán)節(jié)的商務(wù)條件進(jìn)行約定，故PPP項目中標(biāo)后，政府方會組織中標(biāo)社會資本方、代理單位、咨詢單位及政府相關(guān)部門進(jìn)行項目非核心條款（一般將報價、工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、運維標(biāo)準(zhǔn)等列為不可談內(nèi)容）確定。其間，要對整個項目的全壽命周期進(jìn)行仔細(xì)研究，做出相關(guān)的風(fēng)險分析、研判。

2 PPP項目市場開發(fā)階段風(fēng)險應(yīng)對措施

根據(jù)前文所述，針對PPP項目在市場開發(fā)階段將可能出現(xiàn)的種種風(fēng)險，企業(yè)在各個階段須根據(jù)風(fēng)險預(yù)判，提出相關(guān)應(yīng)對措施，以達(dá)到風(fēng)險可控的目的。

2.1 前期跟蹤階段

2.1.1 關(guān)于項目的合法合規(guī)性

項目的合法合規(guī)性是進(jìn)行項目推動的首要前置性條件。自獲取項目信息即需要通過代理或業(yè)主單位，收集項目相關(guān)前期合法合規(guī)性程序文件，包含項目立項、規(guī)劃、可研、環(huán)評、能評等，另外，還需要收集項目的實施方案、財政承受能力論證評價、物有所值論證評價，并在財政部、發(fā)展與改革委員會或省級主管部門的公開網(wǎng)站上查詢驗證。所有前期手續(xù)均完備才可進(jìn)行下一步工作。

2.1.2 關(guān)于是否符合公司戰(zhàn)略發(fā)展、是否與公司實施能力匹配

主要根據(jù)與公司主業(yè)、戰(zhàn)略發(fā)展方向一致的PPP項目，例如，環(huán)保性企業(yè)應(yīng)盡可能跟蹤與資源、環(huán)保相關(guān)的垃圾處理、廢水處理或生態(tài)保護(hù)類項目；建筑類企業(yè)將跟蹤重心放在與主業(yè)相關(guān)的建筑類項目。PPP項目的核心目的是提高效率，提高公共服務(wù)水平，投資項目與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位相符，更易于企業(yè)集中優(yōu)勢資源將項目建設(shè)、運營的質(zhì)量提高層次。

2.1.3 項目商務(wù)條件

前期或在投標(biāo)過程中取得項目相關(guān)商務(wù)條件后，即按照財政部或發(fā)展與改革委員會相關(guān)規(guī)定，結(jié)合項目商務(wù)條件和企業(yè)自身情況，考慮稅收、支付方式、建安成本等因素，對項目全壽命周期進(jìn)行測算。可計算出包含項目全投資收益率、資本金收益率、投資回收期、施工凈利潤率等各個商務(wù)參數(shù)。

2.1.4 市場開拓方面

PPP項目在當(dāng)?shù)鼐鶠橹攸c項目，政府關(guān)注度較高；企業(yè)作為社會資本方資源投入較大，項目的履約將關(guān)系周邊區(qū)域的市場經(jīng)營。賦予項目公司一定的市場開拓職能，將項目履約和周邊市場經(jīng)營緊密結(jié)合，爭取利用項目公司在當(dāng)?shù)氐馁Y源調(diào)配優(yōu)勢，充分開拓周邊區(qū)域市場。

2.2 投標(biāo)階段

2.2.1 關(guān)于聯(lián)合體約定

若項目采用聯(lián)合體模式投標(biāo)，在項目投標(biāo)階段，各方擬定聯(lián)合體協(xié)議，確定投標(biāo)階段及中標(biāo)后各方職責(zé)、分工，若暫時無法確定，須明確下一步的界定原則。

2.2.2 標(biāo)書編制及投標(biāo)

類似于普通競標(biāo)項目，PPP項目在招投標(biāo)階段需組織好強有力的投標(biāo)班子，除了包含技術(shù)、商務(wù)等方面的專業(yè)人才，還需有法律、金融、稅務(wù)等方面的專業(yè)人才。仔細(xì)研究招標(biāo)文件，使投標(biāo)文件充分響應(yīng)招標(biāo)文件要求。防止出現(xiàn)標(biāo)書錯漏、不響應(yīng)招標(biāo)文件或不能體現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勢等問題。

投標(biāo)環(huán)節(jié)有相關(guān)商務(wù)、技術(shù)及綜合協(xié)調(diào)人員參與，周密布置各個環(huán)節(jié)的資料、人員準(zhǔn)備，保證順利投標(biāo)。

2.3 合同談判階段

PPP項目中標(biāo)后，組建合同談判小組，在合同談判階段，要緊扣招投標(biāo)文件，尋找招標(biāo)階段與項目實施時存在的環(huán)境、條件變化情況，研究招標(biāo)商務(wù)條款，尋找談判的突破點，為項目實施爭取更有利條件。例如，一般在招標(biāo)文件中，會約定核心商務(wù)條件和可談判商務(wù)條件，對于招標(biāo)人在編制招標(biāo)文件過程中，出于風(fēng)險轉(zhuǎn)移的考慮，將一部分風(fēng)險通過合同條款轉(zhuǎn)移給投標(biāo)人，在合同談判過程中就要盡可能爭取在責(zé)、權(quán)、利對等的條件下，按照國際慣例或通用做法，爭取應(yīng)得利益，為項目的實施提供更有利條件，趨利而避害。

3 結(jié)語

運作及實施PPP項目已成為現(xiàn)代建筑施工企業(yè)順應(yīng)國家及地方政策、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拓展上、下游產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務(wù)、擴大企業(yè)市場份額、實現(xiàn)規(guī)模效益的重要發(fā)展戰(zhàn)略。但PPP項目市場開發(fā)運作難度較大，各類風(fēng)險較高。本文僅對市場開發(fā)環(huán)節(jié)風(fēng)險和應(yīng)對措施進(jìn)行分析總結(jié)，在實施階段須對項目經(jīng)營全過程的風(fēng)險進(jìn)行深刻的探究，前瞻性地做好各項工作，進(jìn)而保證項目投資收益，以達(dá)到加快企業(yè)發(fā)展，助推企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級的目的。