媒介融合下傳播產(chǎn)業(yè)法制政策的典范轉(zhuǎn)移

李紅祥

（衡陽師范學(xué)院，湖南 衡陽 421002）

自20世紀(jì)90年代伊始，數(shù)字技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)壓縮技術(shù)的普遍應(yīng)用，使得傳播市場之間固有的界限日趨模糊，傳統(tǒng)通訊與媒介產(chǎn)業(yè)開始走向融合。然而，在傳播產(chǎn)業(yè)融合過程中，特別是通訊與傳媒產(chǎn)業(yè)跨業(yè)經(jīng)營的興起，對各國原有的傳播產(chǎn)業(yè)法制產(chǎn)生了極大沖擊。蔡雯提出：“媒介規(guī)制的變革乃是媒介融合的必要前提。”[1]緣于此，世界發(fā)達(dá)國家無不對其傳統(tǒng)傳播產(chǎn)業(yè)法制進(jìn)行調(diào)整，轉(zhuǎn)變其治理范式，以滿足媒介融合的需要。

一、傳播產(chǎn)業(yè)法制變革

一代有一代之法律，一代有一代之制度。傳統(tǒng)傳播產(chǎn)業(yè)法制在一定時期內(nèi)曾很好地發(fā)揮了監(jiān)管作用。然而，隨著傳播科技的發(fā)展，傳播經(jīng)營格局的變化，傳統(tǒng)傳播產(chǎn)業(yè)法制日益陷入難以適應(yīng)的困境，導(dǎo)致世界各國開啟了一輪新的傳播產(chǎn)業(yè)法制變革。

（一）傳統(tǒng)傳播產(chǎn)業(yè)法制面臨的挑戰(zhàn)

媒介融合到來之前，傳播產(chǎn)業(yè)之間的界限和功能涇渭分明。各國政府基于反托拉斯原則，大力扶持和保護(hù)初生產(chǎn)業(yè)，采取分業(yè)管制的政策，嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營。具體體現(xiàn)在采用不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對不同的傳播產(chǎn)業(yè)實(shí)行監(jiān)管；同時不同的傳播產(chǎn)業(yè)采用不同的法律法規(guī)予以規(guī)范。毋庸置疑，這種因業(yè)施策和分業(yè)監(jiān)管的模式，因其管制目的與對象明確，管制措施與方法針對性強(qiáng)，所以在一定時期內(nèi)能夠發(fā)揮強(qiáng)大的監(jiān)管效力，產(chǎn)生了較好的管制效果。

然而，隨著傳播科技的日新月異，傳統(tǒng)傳播產(chǎn)業(yè)之間的界限和功能日益走向融合，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)為代表的新媒體的出現(xiàn)，原先的管制模式與管制法規(guī)難以適應(yīng)傳播科技的發(fā)展和傳播產(chǎn)業(yè)之間日益融合的需要。布朗斯康認(rèn)為：“過去管制傳播傳輸工具的法律，特別是以郵件、電話、報(bào)紙、有線電視及廣播電臺為模式所發(fā)展出來的法規(guī)，在電子數(shù)字化的傳播時代將產(chǎn)生法律不適用的窘境。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是因?yàn)楣苤普邿o法判斷上面所傳輸?shù)男畔⒌降自摎w那一種法律、那一種模式來管。”[2]

20世紀(jì)90年代，一些發(fā)達(dá)國家的傳播業(yè)界反對嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營禁令的呼聲日益強(qiáng)烈，他們希望廢除阻礙媒介融合發(fā)展的相關(guān)法律政策，改變單一行政的治理模式，建立一個能整合各種資源，適應(yīng)數(shù)字化、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的傳播體系。于是，如何放寬分業(yè)管制，消除傳播產(chǎn)業(yè)之間壁壘就成為擺在各國傳播產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)法律制定者們面前的一個迫切需要解決的問題。

（二）發(fā)達(dá)國家傳播產(chǎn)業(yè)法制變革

面對傳統(tǒng)傳播產(chǎn)業(yè)法制難以適應(yīng)社會發(fā)展的困境，許多發(fā)達(dá)國家開啟了傳播產(chǎn)業(yè)法制的變革，以適應(yīng)媒介融合的需要。

20世紀(jì)90年代開始，美國聯(lián)邦通訊委員對施行長達(dá)半個多世紀(jì)的《1934年電信法案》進(jìn)行了一次有史以來最大幅度的修訂。后經(jīng)國會多次爭議與討論，最終于1996年2月8日由克林頓總統(tǒng)簽署發(fā)布。《1996年電信法案》被稱為推進(jìn)美國媒介融合的基石，影響遍及全美通信、傳媒等傳播產(chǎn)業(yè)。

英國議會于2002年3月通過了一部《傳播通訊辦公室法案》。2003年12月23日，傳播通訊辦公室開始正式運(yùn)作。2003年7月23日英國又通過了一部由貿(mào)易工業(yè)部與文化傳媒體育部共同研討制定的《2003年傳播法案》。該法案引入了歐盟對傳播產(chǎn)業(yè)實(shí)行的水平層級管制架構(gòu)；并且該法案對《1949年無線電信法》《1984年電信法》《1998年無線電信法》三部法律進(jìn)行了整合。另外，英國對《1990年廣電法》《1996年廣電法》中相關(guān)法律條文予以修正，并繼續(xù)實(shí)施。

2009年之前日本對傳播產(chǎn)業(yè)采取分業(yè)管制政策，不同的傳媒和電信產(chǎn)業(yè)制定相應(yīng)的法律予以規(guī)范。其中廣播、電視和電信行業(yè)共有9部相關(guān)法律，包括《廣播法》《有線電視廣播法》《有線廣播法》《電信事業(yè)利用廣播法》《電信事業(yè)法》《有線廣播電話法》《電報(bào)電話公司法》《有線通信法》《電波法》。2009年8月日本信息戰(zhàn)略部和總務(wù)省召開兩次聯(lián)席會議，決定把以前的9部法律進(jìn)行整合，最終制定了一部新的《信息通信法案》。

二、政策典范轉(zhuǎn)移

政策是靈魂，它體現(xiàn)一個國家在某一時期對某一事物的態(tài)度和治理思維；法制是載體，它是一個國家政策加以貫徹實(shí)施的具體體現(xiàn)。傳播產(chǎn)業(yè)法制的變革體現(xiàn)了傳播產(chǎn)業(yè)政策的典范轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代至今，發(fā)達(dá)國家的傳播產(chǎn)業(yè)法制變革體現(xiàn)了它們從加強(qiáng)行業(yè)保護(hù)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭，從單一行政過渡到復(fù)合行政的傳播管制新思維。

（一）從加強(qiáng)行業(yè)保護(hù)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭

發(fā)達(dá)國家一開始對傳播產(chǎn)業(yè)采取分業(yè)管制政策，出于對初生產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，采取嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營。然而，隨著傳播科技的發(fā)展，特別是光纖及寬帶網(wǎng)絡(luò)的崛起，電信與傳媒產(chǎn)業(yè)之間、傳媒產(chǎn)業(yè)內(nèi)部之間的界限和功能日趨模糊，因此對傳統(tǒng)傳播產(chǎn)業(yè)法制予以修訂，放寬跨業(yè)經(jīng)營的限制，希望促進(jìn)產(chǎn)業(yè)相互競爭。

1996年之前，美國出于保護(hù)初生產(chǎn)業(yè)，長期嚴(yán)禁跨業(yè)經(jīng)營。如《1934年電信法案》將電信管制區(qū)分為短途電話和長途電話，規(guī)定兩者不能跨界經(jīng)營。有線電視出現(xiàn)后，為了防止已經(jīng)發(fā)展壯大的電信公司，排擠初生的有線電視業(yè)，美國聯(lián)邦通訊委員會于1970年頒布“禁止電信公司與有線電視交叉持有”的禁令，對電信業(yè)實(shí)行嚴(yán)格管制。出于同樣的目的，1984年美國國會通過《1984年有線電視通信政策法案》。該法案繼續(xù)對有線電視與電信事業(yè)跨業(yè)經(jīng)營實(shí)行嚴(yán)格限制。然而到了1996年，美國通過了一部《1996年電信法案》。該法案出于促進(jìn)媒介融合需要，解除有線與無線通信、電信與廣電、各傳統(tǒng)媒體之間的跨業(yè)經(jīng)營限制，以自由競爭與市場機(jī)制為原則，開放通信與傳媒產(chǎn)業(yè)相互進(jìn)入。

日本以前對廣播電視和電信的管制基于各傳播產(chǎn)業(yè)的技術(shù)特性，按照業(yè)別的形式分別制定相關(guān)法律進(jìn)行縱向垂直管制，不同產(chǎn)業(yè)采用不同的法律政策，其制定相關(guān)法律共有9部之多。然而在2009年制定的《信息通信法案》中，它對傳播產(chǎn)業(yè)的區(qū)分進(jìn)行了重新界定，把各傳播產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)一劃分為“信息內(nèi)容”“基礎(chǔ)設(shè)施”“傳輸設(shè)備”三大功能模塊，并把以前的9部法律整合進(jìn)相應(yīng)的部分，如把《電信事業(yè)利用廣播法》《有線廣播法》《廣播法》《有線電視廣播法》整合為管制所有“信息內(nèi)容”功能模塊的法律；把《電信事業(yè)法》《電報(bào)電話公司法》《有線廣播電話法》整合為管制所有“基礎(chǔ)設(shè)施”功能模塊的法律；把《有線通信法》整合為管制所有“傳輸設(shè)備”功能模塊的法律。《信息通信法案》中對傳播產(chǎn)業(yè)的規(guī)制方式一改以往按照傳播業(yè)別區(qū)分的縱向管理方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑展δ軈^(qū)分的橫向水平管理體系。這樣做的目的是為了促進(jìn)通訊與傳媒產(chǎn)業(yè)之間的融合，促進(jìn)相互競爭。

（二）從單一行政到復(fù)合行政

媒介融合之前，發(fā)達(dá)國家跟世界各國一樣，對傳播產(chǎn)業(yè)采取單一行政的治理方式，每一個行業(yè)由專門的各自獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。然而，隨著傳播產(chǎn)業(yè)之間，尤其是廣播電視與通信事業(yè)之間邊界的日趨模糊，它們開始對傳播產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，采取統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，從而走向復(fù)合行政的治理之路。

英國2002年3月通過《傳播通訊辦公室法案》，籌備建立一個全國統(tǒng)一的傳播管制機(jī)構(gòu)——傳播通訊辦公室。隨后《2003傳播法案》正式賦予傳播通訊辦公室的法律位階為處于獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)的法人組織，取代原來分別監(jiān)管廣播、電視和電信的5個監(jiān)管機(jī)構(gòu)：獨(dú)立電視委員會、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會、電信管理局以及兩個無線電管理機(jī)構(gòu)無線廣播管理局和無線通訊管理局。傳播通訊辦公室于2003年12月29日正式開始運(yùn)行。

2008年2月29日，韓國根據(jù)新通過的《廣播通信委員會組織法》，組建一個統(tǒng)一管制機(jī)構(gòu)——廣播通信委員會。該委員會為韓國總統(tǒng)辦公室下屬的政府機(jī)構(gòu)。成立后，它取代原來分別管制韓國的廣播電視與電信產(chǎn)業(yè)的廣播委員會和信息通信部，開始對全國的廣播、電視和電信實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

2003年之前，新加坡的傳播產(chǎn)業(yè)一直采取單一行政治理的方式，每一個行業(yè)相應(yīng)由單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。為了促進(jìn)傳播產(chǎn)業(yè)的融合，2003年1月新加坡電影委員會、電影與出版管理局以及廣播管理局整合為媒體發(fā)展管理局。如果說媒體發(fā)展管理局是對新加坡傳媒產(chǎn)業(yè)內(nèi)部采取復(fù)合行政的開始，那么隨著通訊和傳播科技的發(fā)展，電信事業(yè)與傳媒產(chǎn)業(yè)之間的界限日益模糊，2016年8月，新加坡決定整合現(xiàn)有的資訊通信發(fā)展管理局和傳媒產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)媒體發(fā)展管理局，重新組建新的資訊通信媒體發(fā)展局，對電信和傳播產(chǎn)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

三、變革經(jīng)驗(yàn)與啟示

上述發(fā)達(dá)國家傳播產(chǎn)業(yè)法制變革，以及傳播產(chǎn)業(yè)法制變革中所體現(xiàn)的國家治理政策的典范轉(zhuǎn)移，為其他國家傳播產(chǎn)業(yè)法制變革帶來了一些有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（一）變革經(jīng)驗(yàn)

縱觀世界各發(fā)達(dá)國家媒介融合下的傳播產(chǎn)業(yè)法制變革，可以得出其傳播產(chǎn)業(yè)法制變革兩方面的經(jīng)驗(yàn)。

一是傳播產(chǎn)業(yè)法制變革的路徑是從分業(yè)管制到融合管制。在媒介融合之前，相關(guān)傳播產(chǎn)業(yè)法制都是基于媒介技術(shù)按照媒介業(yè)別制定相關(guān)法律規(guī)范。然而，隨著傳播科技的發(fā)展，為了適應(yīng)媒介融合需要，各國紛紛把原先分業(yè)管制制定的法律進(jìn)行拆分并整合成一部涵蓋各種傳播類別的法律，對傳播各產(chǎn)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管制。

二是傳播產(chǎn)業(yè)的管制模式是從垂直管理到水平管理。媒介融合之前，世界各國的傳播產(chǎn)業(yè)法律采用一種垂直管理的模式，按照傳播業(yè)別制定相關(guān)法律法規(guī)只局限于某一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，對某一產(chǎn)業(yè)的各個產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)實(shí)行縱向管制。而為了適應(yīng)媒介融合需要整合修訂的傳播產(chǎn)業(yè)法律，不僅涵蓋了各個傳播產(chǎn)業(yè)，而且所有傳播產(chǎn)業(yè)按照基礎(chǔ)設(shè)施、媒介設(shè)備和信息內(nèi)容劃分為各個產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)，每一個產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)有相應(yīng)的法律規(guī)范，實(shí)行水平管理。在同一法律規(guī)范之下，各產(chǎn)業(yè)處于等同位置。

（二）變革啟示

世界各國媒介融合下傳播產(chǎn)業(yè)法制政策的典范轉(zhuǎn)移，可以為其他國家傳播產(chǎn)業(yè)法律的管制變革提供一些有益的啟示：

一是傳播產(chǎn)業(yè)法制的制定要因勢而變。從發(fā)達(dá)國家傳播產(chǎn)業(yè)法制政策的典范轉(zhuǎn)移可以看出，一個國家傳播產(chǎn)業(yè)法制的制定不是一成不變的，而是動態(tài)變化的。隨著傳播科技的發(fā)展，傳播經(jīng)營格局的變化，傳播產(chǎn)業(yè)法制必須因時而動，才能適應(yīng)時代的脈動。

二是傳播產(chǎn)業(yè)法律的制定要因地制宜。世界上不存在一種普世適用的傳播產(chǎn)業(yè)法律管制模式。一個國家傳播產(chǎn)業(yè)法律的制定必須結(jié)合每一個國家的歷史與社會語境，傳播產(chǎn)業(yè)經(jīng)營格局變化加以考量。如果一味地對其他國家傳播產(chǎn)業(yè)法制進(jìn)行簡單的制度移植，必將導(dǎo)致水土不服，難以發(fā)揮應(yīng)有的效力。